SÚDNY PRIESKUM ROZHODNUTIA O PRIESTUPKU NA ÚSEKU SLOBODNÉHO PRÍSTUPU K INFORMÁCIÁM

1 ÚVOD

Právo na informácie patrí k základným právam a slobodám, ktoré sú v SR garantované nielen Ústavou1, ale aj mnohými európskymi dokumentmi na úrovni Rady Európy aj EÚ. Právny rámec uplatnenia tohto práva predstavuje zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) (ďalej len ZSI) ktorý zaviedol princíp publicity verejnej správy, t. j. otvorenosti a znamená, že „čo nie je tajné, je verejné“ a verejná správa musí verejnosti sprístupniť všetky informácie, ktoré má k dispozícii okrem tých, ktoré musí chrániť vo verejnom záujme (tie zákon zo sprístupnenia vyložene vylučuje).
Tento zákon upravuje postup pri sprístupňovaní žiadosti, podmienky sprístupňovania informácií a zodpovednosť za porušenie povinností ustanovených zákonom. Práve posledné spomínané predstavuje kľúčový problém pri sprístupňovaní informácií. Pri každom práve je najdôležitejšou zložkou jeho vymožiteľnosť. Akékoľvek práva môžu byť priznané fyzickej a právnickej osobe, ale pokiaľ je zákon „bezzubý“ a nedokáže nositeľovi oprávnenia zabezpečiť vynútiteľnosť práva, potom aj samostatné priznanie práva je zbytočné. Vymožiteľnosť platného práva a práva a povinnosti stanovené platným právom tvoria neoddeliteľnú jednotu a medzi základné úlohy štátu, štátnej moci v oblasti verejnej správy patria aj aktivity zamerané na vymožiteľnosť právnych povinností v oblasti verejnej správy .
Predkladaný článok sa zameriava na aktuálne problémy, ktoré sa vyskytli v aplikačnej praxi pri prejednávaní priestupkov na úseku práva na prístup k informáciám. Poukazujem v ňom na zamietavý postoj aplikačnej praxe súdov k aktívnej procesnej legitimácií navrhovateľa v správnom súdnictve, ktorý nie je oprávnený napadnúť priestupkové rozhodnutie.

2 ÚSTAVNOPRÁVNY A EURÓPSKY KONTEXT PRÁVA NA INFORMÁCIE

Ústavnoprávne základy práva na informácie nachádzame v čl. 26 ods.1 Ústavy, kde je ustanovené, že právo na informácie sa zaručuje. Ústavný rámec nadväzuje na medzinárodné a európske dokumenty, ktorými je SR viazaná a ktoré rovnako garantujú fyzickým a právnickým osobám právo na informácie. Svojim charakterom patrí k politickým právam.
Následne čl.26 ods.5 Ústavy ustanovuje povinnosť orgánov verejnej moci primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Možno ho chápať ako protipól k právu jednotlivcov na informácie, ktoré by bez zákonnej povinnosti na strane verejnej moci strácalo význam.
Základné právo na informácie možno obmedziť iba zákonom, za splnenia Ústavou stanovených podmienok, t. z. ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti, nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.4
Povinnosť SR garantovať právo na informácie ako esenciálnu súčasť demokracie vyplýva aj z viacerých medzinárodných dokumentov. SR je ako členský štát Rady Európy viazaný Európskym dohovorom o ľudských právach (ďalej len Dohovor), ktorý zaručuje právo na informácie v čl. 10 ako súčasť slobody prejavu. „Toto právo zahŕňa slobodu zastávať názory a prijímať a rozširovať informácie alebo myšlienky bez zasahovania štátnych orgánov a bez ohľadu na hranice“.5 Dohovor ustanovuje aj možnosť obmedzenia práva na informácie - z dôvodu národnej bezpečnosti, územnej celistvosti alebo verejnej bezpečnosti, na predchádzanie nepokojom alebo zločinnosti, ochranu zdravia alebo morálky, ochranu povesti alebo práv iných, na zabránenie úniku dôverných informácií alebo zachovanie autority a nestrannosti súdnej moci.6
Na úrovni Rady Európy bolo vydaných viacero rezolúcií, odporúčaní, ktoré upravujú právo na prístup k oficiálnym informáciám ako súčasť práva na slobodu prejavu a informácií. Napr.
Odporúčanie R (81) 19 o prístupe k informáciám orgánov verejnej správy
Odporúčanie Rec (2002) 2 o prístupe k úradným dokumentom.7
Právo na informácie je garantované aj čl. 51 a nasl. Charty základných práv EÚ, ktorá odkazuje z hľadiska rozsahu práva na informácie na Dohovor.
Bližšie právo na informácie na úrovni EÚ konkretizuje napr. Nariadenie - 1049/2001, ktorého cieľom je čo najúčinnejšie uplatňovanie práva verejnosti na prístup k informáciám a dokumentom. V zmysle tohto nariadenia majú jednotlivci za splnenia podmienok ustanovených v tomto nariadení prístup k informáciám a dokumentom zo všetkých oblastí činnosti EÚ8
Právo verejnosti na informácie o činnosti orgánov verejnej moci má v demokratickej spoločnosti nespochybniteľný význam. Má zabezpečiť predovšetkým kontrolnú funkciu verejnej moci občanmi a zabrániť jej zneužitiu. V takomto duchu sa vyjadril aj Najvyšší súd SR (ďalej len NSSR) vo svojej rozhodovacej činnosti: „Zmyslom informovanosti občanov o verejnej moci je pre túto moc samu esenciálnou spätnou väzbou, kvalitatívnym faktorom a zároveň aj poistkou proti jej zneužitiu. Ďalším nepopierateľným významom subjektívneho, a tým aj vynútiteľného práva na informácie je jeho funkcia kontrolná vo vzťahu k fungovaniu verejnej moci. Dostatočne rozsiahly, jednoduchý a rýchly prístup k informáciám má tiež priaznivý vplyv na dôveru občanov v demokratické inštitúcie a na ich ochotu podieľať sa na verejnom živote“.9 Z názoru NSSR vyplýva, že pokiaľ má byť základný význam práva na informácie naplnený, nestačí „iba“ jeho ústavné a zákonné vyjadrenie, ale je nevyhnutné zabezpečiť aj jeho včasnú a spoľahlivú vynútiteľnosť.

3 NIEKOĽKO POZNÁMOK K PODÁVANIU A VYBAVOVANIU ŽIADOSTÍ O SPRÍSTUPNENIE INFORMÁCIÍ PODĽA ZSI

Realizáciu ústavného práva na informácie upravuje na zákonnej úrovni ZSI. Ide o prvý právny predpis, účinný na území SR, ktorý stanovuje presný procesný postup a podmienky sprístupňovania informácií pre všetky osoby, pričom podrobne upravuje právo na prístup k informáciám , ktoré majú k dispozícií orgány verejnej moci a iné verejné inštitúcie.
Povinnosť zverejňovať informácie sa vzťahuje na tzv. povinné osoby11. Ide o inštitúcie, resp. organizácie, a v určitých prípadoch aj fyzické osoby, ktoré vykonávajú verejnú správu, rozhodujú o právach a povinnostiach občanov, hospodária s verejnými prostriedkami alebo vykonávajú činnosť vo verejnom záujme . Všetky tieto subjekty disponujú informáciami, o ktorých by mala byť verejnosť informovaná. Zákon priznáva právo na informácie „každému“, t. z. nekladie na osoby realizujúce právo na informácie osobitné požiadavky (napr. z hľadiska občianstva, veku, pobytu) a priznáva ho explicitne aj PO.
ZSI predstavuje všeobecnú právnu úpravu. „Infozákon nepokrýva všetky aspekty práva na prístup k informáciám. Vo vzťahu k iným predpisom pôsobí ako lex generalis; príslušný špeciálny zákon deroguje jeho postavenie len v takom rozsahu, v ktorom sám upravuje problematiku poskytovania informácií. Vzťah špeciality môže vyústiť do zúženého prístupu k informáciám“
Zákon upravuje dva spôsoby sprístupňovania informácií. Prvým je sprístupňovanie informácií na základe žiadosti. A druhým je tzv. povinné zverejňovanie informácií, kedy musí povinná osoba zverejniť informácie bez toho, aby ju o to niekto vopred požiadal. Ide o okruh osobitne určených informácií ktoré musia povinné osoby aktívne zverejňovať. Na účely tohto príspevku sa budeme venovať iba prvému spôsobu - zverejňovaniu informácii na základe žiadosti. Žiadosť podáva FO alebo PO, oprávnená na jej podanie, adresuje ju spravidla povinnej osobe, o ktorej sa domnieva, že disponuje požadovanou informáciou. Žiadosť musí mať predpísané náležitosti, v opačnom prípade povinná osoba vyzve žiadateľa na jej doplnenie. Rozhodovanie povinnej osoby o sprístupnení informácie predstavuje samostatný rozhodovací proces v oblasti verejnej správy.

Zákonné spôsoby vybavenia žiadosti o sprístupnenie informácie upravuje § 18 ZSI. Vybavením žiadosti o sprístupnenie informácie sa rozumie:
1. poskytnutie požadovaných informácií v zákonom stanovenej lehote
2. vydanie písomného rozhodnutia o nesprístupnení informácie v zákonom stanovenej lehote.
Ad1) V prvom prípade, ak povinná osoba úplne vyhovie žiadosti bez akýchkoľvek obmedzení
sprístupnenia, vydá rozhodnutie zápisom v spise (príp. môže vec vybaviť neformálnym listom), voči ktorému sa nemožno odvolať.
Ad2) V druhom prípade, ak povinná osoba nevyhovie žiadosti o sprístupnenie informácie, vydá rozhodnutie o nesprístupnení informácie.
Rovnaký režim ako pri nevyhovení žiadosti, platí aj v prípade čiastočného sprístupnenia informácií požadovaných v žiadosti. Proti negatívnemu rozhodnutiu, ako aj čiastočnému nevyhoveniu žiadosti, je ...