ÚSTAVNÝ SYSTÉM SLOVENSKEJ REPUBLIKY - VŠEOBECNÁ CHARAKTERISTIKA, HODNOTENIE, PERSPEKTÍVY

Úvod

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“ alebo „Národná rada SR“) schválila 20. októbra 1993 zákon č. 241/1993 Z. z. o štátnych sviatkoch, dňoch pracovného pokoja a pamätných dňoch. Od nadobudnutia účinnosti tohto zákona je 1. september - Deň Ústavy Slovenskej republiky - štátnym sviatkom. Národná rada aj touto formou vyjadrila úctu nielen k historickému okamihu, v ktorom došlo k schváleniu nášho základného zákona, ale i k ústavno-právnym základom našej novodobej štátnosti. Ústava predstavuje najvýznamnejší klenot právnej kultúry každého štátu, ktorý sa žiada nielen poznať, dodržiavať a chrániť, ale aj kultivovať a rozvíjať. Pri napĺňaní týchto úloh má nezastupiteľné miesto ústavná teória.

Vychádzajúc z cieľov sledovaných riešením projektu grantovej agentúry Ministerstva školstva Slovenskej republiky a Slovenskej akadémie vied „Ústavný systém Slovenskej republiky - doterajší vývoj, aktuálny stav, perspektívy“ č. VEGA 1/4613/07, ako aj touto publikáciou sa pokúsim v jej vstupnej časti načrtnúť v širších spoločensko-politických súvislostiach proces prípravy a schvaľovania Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“ alebo Ústava SR“), ako aj ďalších ústavných zákonov tvoriacich ústavný systém Slovenskej republiky a na tomto základe analyzovať a zhodnotiť jeho doterajší vývoj, aktuálny stav, ako aj jeho perspektívy.

I.   Formovanie ústavných základov samostatnej Slovenskej republiky

I.1.   Ústavný vývoj v období rokov 1989 - 1990

Nie je potrebné a ani účelné osobitne pripomínať, že moderné dejiny Slovenska boli až do poslednej dekády 20. storočia spojené s existenciou spoločnej československej štátnosti, ktorá sa po nadobudnutí účinnosti ústavného zákona č. 143/1968 Z. z. o československej federácie transformovala do podoby zloženého štátu (federácie). Podľa čl. 142 ods. 2 tohto ústavného zákona („Do prijatia Ústavy Českej republiky a Ústavy Slovenskej republiky sa ústavné pomery týchto republík spravujú týmto ústavným zákonom a ostatnými ústavnými predpismi“) sa predpokladalo, že členské štáty československej federácie si prijmú vlastné (národné) ústavy. K naplneniu tohto ústavného článku ale nikdy nedošlo. Naopak na sklonku 80 tých rokov sa v zmysle záverov XVII. zjazdu KSČ objavili nielen úvahy ale aj reálne kroky, ktoré smerovali k zrušeniu citovaného ustanovenia ústavného zákona č. 143/1968 Zb. a k príprave tzv. trojjedinej Ústavy ČSSR, ČSR a SSR.

Do Federálneho zhromaždenia ČSSR bol 26. októbra 1989 predložený iniciatívny návrh skupiny poslancov (troch Čechov a dvoch Slovákov) na vydanie ústavného zákona o spôsobe prijatia novej ústavy, v ktorého dôvodovej správe bolo okrem iného uvedené: „Skúsenosti z viac než dvadsaťročnej existencie československej federácie a jej uplatňovania v podmienkach dvojčlenného federatívneho usporiadania potvrdili účelnosť jednotnej úpravy ústavnoprávnych pomerov federácie a republík v jedinom ústavnom dokumente“'. S návrhom tohto ústavného zákona vyslovila súhlas tak Česká národná rada, a po pomerne obšírnej diskusii tiež Slovenská národná rada (ďalej aj „SNR“)[1] [2] uznesením č. 115 z 31. októbra 1989 publikovaným pod č. 124/1989 Zb.

Obrat v naznačených tendenciách priniesli udalosti z novembra roku 1989. Slovenská národná rada už 6. decembra 1989 uznesením publikovaným v zbierke zákonov pod č. 167/1989 Zb. zrušila svoje uznesenie z 31. októbra a myšlienku trojjedinej ústavy definitívne odmietla (následne 19. decembra 1989 to isté urobila aj Česká národná rada uznesením publikovaným pod č. 166/1989 Zb.)[3].

Paralelne s prácami nad trojjedinou ústavou skupina bývalých (po roku 1969 prepustených) vedecko-pedagogických pracovníkov pražskej právnickej fakulty (V. Pavlíček, Z. Jičinský, V. Mikule, P. Pithart, P. Rychetský, F. Šamalík) pripravovala „opozičný“ návrh demokratickej československej ústavy, ktorý bol v decembri 1989 verejnosti predstavený ako návrh Občianskeho fóra[4]. Podľa tohto návrhu bola Československá republika definovaná ako „demokratická federácia dvoch rovnoprávnych suverénnych národov, ktoré na základe práva na sebaurčenie prejavili dobrovoľne svoju vôľu žiť spoločne vo federatívnom štáte“ (čl. 1 ods. 1 tohto návrhu), pričom „...Oba republiky majú v rámci federácie rovnoprávne postavenie a rešpektujú navzájom svoju suverenitu“ (čl. 1 ods. 3 návrhu). Návrh Občianskeho fóra predpokladal, že „Český a slovenský národ si v súlade so svojou národnou a štátnou suverenitou, obmedzenou dobrovoľne len Ústavou Československej republiky, prijmú svoje ústavy a ostatné zákony“ (čl. 143 ods. 1 návrhu), pričom problematika rozdelenia pôsobnosti medzi federáciu a republiky tvorila súčasť III. hlavy tohto návrhu.

Aj keď návrh Občianskeho fóra bol z hľadiska ústavnej konštrukcie československej federácie pre postavenie jej subjektov, t. j. Českej republiky a Slovenskej republiky ďaleko prijateľnejší, ako projekt trojjedinej ústavy, narážal na postupne sa na Slovensku formujúcu koncepciu priority republikových ústav, ktorá vychádzala dôsledne z originality (primárnosti) národno-republikovej suverenity a odvodenosti suverenity federácie. Možno súhlasiť s J. Beňom, že v návrhu Občianskeho fóra bola zásada primárnosti národno-republikovej suverenity „..len sémantickou a fiktívnou. Národné republiky ešte predtým než nadobudli aspoň nominálne svoju plnú suverenitu boli ústavou zdanlivo „spoločného štátu“, v nej republikami s imanentne obmedzenou suverenitou“[5].

Zásadné spoločensko-politické zmeny naštartované udalosťami z novembra 1989 celkom prirodzene vyvolali aj potrebu ich ústavnej fixácie. Aj keď idea formovania nových ústavných základov demokratickej štátnosti sa začala výrazne kryštalizovať už v období pred prvými slobodnými parlamentnými voľbami v roku 1990, nebolo ju možné realizovať a to hlavne z dôvodu časovej tiesne (politické rozhodnutie uskutočniť voľby v júni 1990 padlo už v januári 1990), keďže v období do júna 1990 bolo potrebné riešiť celý rad časovo i vecne naliehavejších otázok. Navyše zákonodarne zbory, ktoré vzišli ešte zo „socialistických“ volieb v roku 1985 trpeli deficitom demokratickej legitimity, na ktorom nič zásadného nemohli zmeniť ústavný zákon č. 183/1989 Zb. o voľbe nových poslancov zákonodarných zborov[6] a ústavný zákon č. 14/1990 Zb. o odvolávaní poslancov zastupiteľských zborov a voľbe nových poslancov národných výborov[7]. Uvedené ústavné zákony síce vznikli ako súčasť dohody nastupujúcich politických síl s predstaviteľmi dovtedy vládnucej KSČ a v zásade korešpondovali aktuálnym zmenám v pomere politických síl, ale svojou podstatou len prehlbovali legitimizačný deficit parlamentov[8].

Za týchto okolností kľúčové politické sily zvolili v období do parlamentných volieb v júni 1990 cestu čiastkových zmien platných ústavných predpisov, ktoré fixovali najvýznamnejšie spoločenské zmeny, ku ktorým došlo po novembri 1989. V tomto období bolo na federálnej úrovni schválených spolu 15 ústavných zákonov, z ktorých pre formovanie nových ústavných základov demokratickej štátnosti, mali zásadnejší význam najmä nasledovné:

a)   ústavný zákon č. 135/1989 Zb., ktorým sa mení ústavný zákon č. 100/1960 Zb. Ústava Československej socialistickej republiky (najmä vypustenie čl. 4 o vedúcej úlohe Komunistickej strany Československa a úprava čl. 6 upravujúceho postavenie Národného frontu);

b)   ústavný zákon č. 46/1990 Zb. ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 100/1960 Zb. Ústava Československej socialistickej republiky a ústavný zákon č. 143/1968 Zb. o československej federácii (okrem iného zrušenie koncepcie tzv. imperatívneho poslaneckého mandátu a jej nahradenie koncepciou tzv. reprezentatívneho poslaneckého mandátu, charakteristického pre demokratické krajiny);

d)   ústavný zákon č. 81/1990 Zb. o zmene názvu Československej socialistickej republiky (na Česko-slovenskú federatívnu republiku) a ústavný zákon č. 101/1990 Zb. o zmene názvu Česko-slovenskej federatívnej republiky (na Českú a Slovenskú Federatívnu Republiku)[9];

e)   ústavný zákon č. 100/1960 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 100/1960 Zb. Ústava Česko-slovenskej federatívnej republiky a ústavný zákon č. 143/1968 Zb. o československej federácii (najmä nová ústavná úprava vlastníckeho práva, ústavná fixácia rozvoja a ochrany podnikania a hospodárskej súťaže);

f)    ústavný zákon č. 102/1990 Zb. o štátnych symboloch Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky.

Na úrovni Slovenskej národnej rady boli v období do parlamentných volieb v roku 1990 schválené 3 ústavné zákony; ústavný zákon č. 6/1990 Zb. o mimoriadnom doplnení národných výborov o nových poslancov ustanovujúci mechanizmus „politickej rekonštrukcie“ národných výborov a ďalej ústavné zákony symbolizujúce zmeny po novembri 1989, konkrétne ústavný zákon č. 50/1990 Zb. o názve, štátnom znaku, štátnej pečati a o štátnej hymne Slovenskej republiky (jeho obsah bol následne z veľkej miery premietnutý do druhého oddielu prvej hlavy Ústavy Slovenskej republiky) a ústavný zákon č. 79/1990 Zb. o počte poslancov Slovenskej národnej rady, o znení sľubu poslancov Slovenskej národnej rady, členov vlády Slovenskej republiky a poslancov národných výborov a o volebnom období Slovenskej národnej rady.

I.2.    Ústavodarne aktivity po parlamentných voľbách v roku 1990

Po parlamentných voľbách v roku 1990 ústavodarne aktivity na federálnej a republikovej úrovni smerovali do troch základných rovín, ktoré sa vzájomne sa prelínajú:

a)   pokračujúceho formovania ústavných základov demokratickej a právnej štátnosti,

b)   hľadania optimálneho modelu štátoprávneho usporiadania vzťahov medzi Slovenskou a Českou republikou a

c)    prípravy Ústavy Slovenskej republiky (a tiež prípravy Ústavy Českej republiky).

Ad a) Ústavodarne iniciatívy smerujúce k ďalšiemu formovaniu ústavných základov demokratickej a právnej štátnosti sa uskutočňovali predovšetkým na federálnej úrovni. Federálne zhromaždenie Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky (ďalej len „Federálne zhromaždenie“) už 18. júla 1990 schválilo ústavný zákon č. 294/1990 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 100/1960 Zb. Ústava Československej socialistickej republiky a ústavný zákon č. 143/1968 Zb. o československej federácii, a ktorým sa skracuje volebné obdobie národných výborov. Týmto ústavným zákonom sa predovšetkým ustanovili ústavné základy miestnej (územnej) samosprávy a zrušila sústava národných výborov ako miestnych orgánov štátnej moci a správy z obdobia socializmu, čo vytvorilo ústavný priestor pre uskutočnenie volieb do orgánov samosprávy obcí ešte v roku 1990.

Za najvýznamnejší „ústavný akt“ Federálneho zhromaždenia vo volebnom období 1990 - 1992 treba nesporne považovať schválenie Listiny základných práv a slobôd (ďalej aj „Listina“) uvedenej ústavným zákonom č. 23/1991 Zb. z 9. januára 1991 (návrh Listiny bol do Federálneho zhromaždenia po predchádzajúcej dohode predložený ako spoločný návrh oboch národných rád). Základný ideový zdroj pre prípravu návrhu Listiny predstavovali najmä kľúčové medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, predovšetkým Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach a Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Schválenie Listiny možno považovať za kvalitatívny predel v československých ústavných dejinách, v istom zmysle „ústavnú revolúciu“[10], prostredníctvom ktorej sa ústavná úprava základných práv a slobôd v ČSFR vychádzajúca z prirodzenoprávnej koncepcie, dostala na úroveň štandardov uplatňovaných v tradičných demokraciách. Netreba osobitne pripomínať, že Listina dodnes tvorí súčasť nielen ústavného poriadku Českej republiky, ale je aj integrálnou súčasťou ústavného systému Slovenskej republiky.

Z hľadiska konštituovania medzinárodne uznávaných mechanizmov ochrany formujúcej sa demokratickej a právnej štátnosti malo zásadný význam aj schválenie ústavného zákona c. 91/1991 Zb. o Ústavnom súde Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky, ku ktorému došlo 21. februára 1991 na základe ústavodarnej iniciatívy prezidenta V. Havla. Ústavný súd ČSFR sa mal stať jedným z kľúčových pilierov budúceho federálneho ústavného systému. Na základe tohto ústavného zákona sa Ústavný súd ČSFR aj reálne skonštituoval, aj keď až v januári 1992, čo bolo spôsobené okrem iného tým, že vykonávací zákon č. 491/1991 Zb. o organizácii Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky a o konaní pred ním bol schválený až v novembri 1991[11]. Pre úplnosť sa žiada uviesť, že aj Slovenská národná rada schválila v tomto volebnom období ústavný zákon č. 7/1992 Zb. o Ústavnom súde Slovenskej republiky, ktorý ale podľa tohto ústavného zákona už nebol konštituovaný, vzhľadom na následne schválenie Ústavy Slovenskej republiky.

Schválením ústavného zákona č. 326/1991 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky sa v tomto období sformovali nové ústavné základy všeobecných súdov, pričom došlo aj k zásadným zmenám v postavení ich sudcov (išlo najmä o odstránenie „ideologických balastov“ z ústavného textu, zmenu spôsobu kreovania sudcov a ústavnú fixáciu princípu nezávislosti súdov a sudcov).

Ad b) Z analýzy obdobia rokov 1990 - 1992 zjavne vyplýva, že najviac „ústavodarného úsilia“ zamerali politické reprezentácie, ktoré vzišli z parlamentných volieb v roku 1990 na hľadanie vyhovujúceho modelu štátneho spolužitia Čechov a Slovákov. Aj keď tieto ústavodarné aktivity bezprostredne nesúvisia s cieľmi sledovanými touto publikáciou, je vhodné aspoň formou exkurzu načrtnúť ich podstatu a priebeh a to nielen v záujme dokreslenia spoločensko-politickej atmosféry, v ktorej sa formovali ústavné základy samostatnej Slovenskej republiky, ale aj pochopenia vecných a časových súvislostí medzi prípravou a schvaľovaním Ústavy Slovenskej republiky a paralelne prebiehajúcimi procesmi smerujúcimi najprv k zachovaniu, resp. „k ústavnej rekonštrukcii“ česko-slovenskej štátnosti a neskôr (po parlamentných voľbách v roku 1992) k jej dôstojnému a právnou formou regulovanému zániku.

V prvom rade sa žiada poznamenať, že parlamenty konštituované vo voľbách v roku 1990 boli chápané ako konštituanty (ústavodarné zhromaždenia), t. j. orgány, ktorých prioritnou úlohou bolo pripraviť a schváliť nové ústavné dokumenty, ktoré by fixovali ústavné základy formujúcej sa demokratickej a právnej štátnosti. Za tým účelom bola 18. septembra 1990 na 6. spoločnej schôdzi oboch komôr Federálneho zhromaždenia ČSFR prerokovaná Správa o príprave novej ústavy ČSFR a schválený návrh na vytvorenie Komisie pre prípravu novej ústavy ČSFR v čele s predsedom Federálneho zhromaždenia ČSFR Alexandrom Dubčekom, do ktorej obe komory zvolili po 7 poslancoch. Podľa návrhu mali národné rady do tejto komisie vyslať po 10 poslancov[12]. Základným problémom, ktorý bránil plnému rozvinutiu práce tejto komisie a v konečnom dôsledku aj príprave a schváleniu novej česko-slovenskej ústavy, boli zásadne odlišné koncepčné východiská slovenskej a českej politickej reprezentácie k , ,ústavnej rekonštrukcii“ spoločného štátneho útvaru.

Slovenská politická reprezentácia presadzovala ideu „federácie budovanej zdola“, podľa ktorej mali byť originálnymi nositeľmi suverenity, a teda všetkých kompetencií Slovenská republika a Česká republika, z ktorých by časť po vzájomnej dohode (zmluve) odovzdali federácii. Naopak česká politická reprezentácia presadzovala myšlienku funkčnej federácie, a teda priorizovala prijatie novej Ústavy ČSFR, z ktorej by vychádzali aj národné ústavy.

K prvej konfrontácii týchto postojov po voľbách v roku 1990 došlo na stretnutí predsedov a podpredsedov národných vlád v Trenčianskych Tepliciach 8. - 9. augusta 1990 (za účasti zástupcov federálnej vlády). Podľa komuniké vydaného z tohto stretnutia sa prvoradou úlohou malo stať prijatie republikových ústav, ktoré mali predchádzať prijatiu federálnej ústavy a schváleniu Charty (Listiny) ľudských práv a základných slobôd[13], čo signalizovalo určité ústupky z českej strany.

Výsledky rokovaní z Trenčianskych Teplíc boli ale rozdielne interpretované na slovenskej a českej strane. Predseda slovenskej vlády V. Mečiar v tejto súvislosti poslancov SNR 27. augusta 1990 informoval, že Pokiaľ ide o štátny útvar, dohodli sme sa ... akceptovať Cechov a Slovákov ako dva samostatné subjekty ... najvhodnejším útvarom pre nás je federácia ...Všetci zástupcovia federálnej vlády, ktorí tam boli, prijali zásadu, že republiky postupujú svoje práva na federáciu ... na federále zostáva len to, čo uznáme za vhodné. Dohodli sme sa, ...aby všetky kompetencie, na ktorých sa dohodneme prešli na republiky od 1. januára 1990“[14]. Predseda českej vlády P. Pithart vo svojom vystúpení pred poslancami ČNR 4. septembra 1990 okrem iného uviedol: „Dodnes se lišíme v predstavách, jak mají vypadat naše tri ústavy. I když se taky domnívame, že republikové ústavy jsou puvodní, nechápeme to v doslovném časovém významu, tedy tak, že nejdríve vzniknou republikové ústavy, a teprve pak, na jejich základe, ústava federace. Tri ústavy se musí sestavovat zároveň. Pak zajisté mohou být republikové ústavy vyhlásené drív, aby se tak stvrdila jejich púvodnost, ale to už je vec druhá, rekneme symbolická“[15].

Po rokovaniach v Trenčianskych Tepliciach prešla iniciatíva na slovenskú stranu, čo sa zreteľne prejavilo v súvislosti s rokovaniami o zásadnej novelizácii ústavného zákona č. 143/1968 Zb. Do Federálneho zhromaždenia boli predložené dva návrhy; návrh SNR (tlač č. 315) a návrh ČNR (tlač č. 316). Rokovaniu federálneho parlamentu predchádzali dramatické okolnosti, keď predseda slovenskej vlády V. Mečiar predsedu českej vlády P. Pitharta dôverne informoval, že väčšina v SNR je rozhodnutá v prípade ak Federálne zhromaždenie či CNR neschváli „slovenský návrh“ vyhlásiť nadradenosť zákonov SNR nad federálnymi zákonmi, čím by federácia skončila[16].

Schválená podoba novely ústavného zákona o československej federácii publikovaná v zbierke zákonov pod č. 556/1990 Zb. (ďalej aj „kompetenčný zákon“) predstavovala síce určitý kompromis medzi oboma návrhmi, ale výrazne v nej dominoval slovenský návrh. Po obsahovej stránke došlo k výraznému obmedzeniu právomocí federálnych orgánov, bola zrušená sféra tzv. spoločnej pôsobnosti federácie a republík (tieto kompetencie až na menšie výnimky prešli na republiky). Za zásadnú možno považovať aj zmenu čl. 4 upravujúceho hospodárstvo ČSFR, ktoré bolo do tejto novelizácie fixované ako „jednotné“ a po novelizácii charakterizované ako integrácia dvoch národných ekonomík, ktoré sú samostatné, avšak realizujú sa v rámci jednotného trhu a jednotnej meny pri voľnom pohybe pracovných síl, tovaru a kapitálu.

Z odstupom času si možno položiť dnes už len „akademicky“ otázku, či rozdelenie kompetencií medzi federáciu a republiky zavedené ústavným zákonom č. 556/19990 Zb. (a neskôr ešte pozmenené v neprospech federácie ďalšími „kompetenčnými novelizáciami“ ústavného zákona o československej federácii) reálne mohlo aj v dlhodobejšom časovom horizonte zabezpečiť funkčnosť spoločného štátneho útvaru. Schválenie kompetenčného zákona síce na prechodnú dobu prinieslo upokojenie do slovensko-českých vzťahov, ale bolo zrejmé, že nevyriešilo ideovo-filozofickú stránku rozdielneho chápania spoločného štátneho útvaru.

Rokovania o kompetenčnom zákone čiastočne zdramatizoval aj prezident V. Havel, ktorý ešte pred začiatkom rokovania vystúpil vo Federálnom zhromaždení s prejavom, v ktorom okrem iného uviedol, že „náš stát není tentokrát ohrožen zvenčí, jako již tolikrát v minulosti, ale zevnitf ‘ a apeloval na zdravý rozum a pochopenie poslancov. Zároveň odporučil, aby boli urýchlene prijaté ústavné zákony o ústavnom súde a referende, ktoré predložil v rámci svojej ústavodarnej iniciatívy. Zároveň tiež avizoval, že v najbližšom čase predloží návrh ústavného zákona, ktorý by na čas do prijatia federálnej ústavy posilnil právomoci prezidenta (k tomu nakoniec nedošlo)[17].

Ako už bolo uvedené Federálne zhromaždenie ČSFR schválilo ústavný zákon o Ústavnom súde ČSFR vo februári 1991. V tejto súvislosti treba poznamenať, že V. Havel chápal zriadenie federálneho ústavného súdu aj ako určitú poistku na riešenie konfliktov v rámci spoločného štátneho útvaru. Aj vo schválenej podobe bol totiž federálny ústavný súd „vybavený“ právomocou rozhodovať kompetenčné spory medzi federálnymi a republikovými orgánmi, ako aj orgánmi jednotlivých republík (čl. 4). Inou otázkou je, že v praxi k uplatneniu tejto právomoci nedošlo. Rovnako ako poistka bol chápaný aj návrh ústavného zákona o referende, ktorého presadenie bolo vo Federálnom zhromaždení ďaleko zložitejšie. Rozhodujúcu podporu na jeho schválenie získal V. Havel počas rokovaní s vedeniami parlamentných politických strán v Kroméŕíži 19. júna 1991, ktorých výsledkom bola okrem iného dohoda o tom, že jediným možným spôsobom rozdelenia Československa by malo byť rozdelenie na základe referenda. Následne 18. júla 1991 Federálne zhromaždenie návrh tohto ústavného zákona schválilo aj keď v zúženej podobe [pôvodne široko koncipovaný návrh bol obmedzený len na rozhodovanie o zásadných otázkach formy štátoprávneho usporiadania ČSFR a rozhodovanie o vystúpení Českej republiky alebo Slovenskej republiky z ČSFR (čl. 1 ods. 1 a 2)], ktorý bol v zbierke zákonov publikovaný pod č. 327/1991 Zb.[18]

Ďalšiu etapu rokovaní o štátoprávnom usporiadaní v nemalej miere ovplyvnilo preskupenie síl na slovenskej politickej scéne, keď v dôsledku postupného rozpadu najsilnejšieho politického subjektu Verejnosti proti násiliu [formovanie a vznik Hnutia za demokratické Slovensko (HZDS)] Predsedníctvo SNR 23. apríla 1991 odvolalo z funkcie predsedu vlády V. Mečiara a za nového predsedu vlády vymenovalo J. Čarnogurského, čo predznamenalo výraznejšie presadzovanie štátoprávnej koncepcie Kresťansko-demokratického hnutia (KDH) pri rokovaniach o budúcej podobe štátneho spolužitia Čechov a Slovákov. Vo volebnom programe KDH sa totiž hovorilo „o samostatnom vstupe Slovenska do európskeho domu“, t. j. KDH v tom čase chápalo Československo ako dočasný štátny útvar, pričom k osamostatneniu Slovenska malo dôjsť až po vstupe Československa do Európskych spoločenstiev, resp. Európskej únie.

Predstavy KDH o forme riešenia štátoprávnych vzťahov sa „do hry“ dostali už 4. februára 1991, keď na rokovaní v hradnej reštaurácii Vikárka, zvolanom z iniciatívy prezidenta V. Havla, prišiel J. Čarnogurský s predstavou, aby sa základom štátneho spolužitia Čechov a Slovákov stala právne záväzná zmluva medzi oboma republikami, ktorej prijatie malo predchádzať prijatiu ústavy. Rovnaký návrh predniesol aj pri druhom kole rozhovorov na Pražskom hrade 17. februára 1991. Pri ďalšom rokovaní na Vikárke 4. marca 1991 predložil J.

Carnogurský účastníkom rokovania hotový návrh štátnej zmluvy, pričom zároveň predseda SNR F. Mikloško (v tom čase ešte člen VPN) predložil aj pracovný návrh Ústavy Slovenskej republiky[19]. Potom ako J. Carnogurský prevzal funkciu predsedu slovenskej vlády sa požiadavka právne záväznej štátnej zmluvy stala súčasťou oficiálneho stanoviska Slovenska pri ďalších rokovaniach o štátoprávnom usporiadaní.

V priebehu roka 1991 sa pri hľadaní konsenzu v otázkach štátoprávneho usporiadania výrazne aktivizoval aj prezident V. Havel, ktorý už na rokovaní na Vikárke 4. marca 1991 rozdal účastníkom rokovania svoj pracovný návrh federálnej ústavy. Podľa tohto návrhu mala federálna ústava nadviazať na Deklaráciu o súžití, ktorú mali prijať obe národné rady. Išlo o ústavu federálneho štátu založeného na dobrovoľnom zväzku dvoch republík, ktorý mohla každá z nich opustiť len na základe referenda (také referendum mohlo prebiehať len na území jednej republiky). Z hľadiska rozdelenia kompetencií návrh vychádzal z toho, že veci, ktoré ústava neupravuje patria do kompetencie republík. V inštitucionálnej rovine návrh popri existencii jednokomorového Federálneho zhromaždenia predpokladal zriadenie Federálnej rady zloženej z 30 členov s paritným zastúpením zástupcov oboch republík delegovaných predsedníctvami národných rád, pričom Federálna rada mala mať právo veta voči zákonom schváleným Federálnym zhromaždením, ktorých schválenie po opätovnom hlasovaní malo byť podmienené kvalifikovanou ústavnou väčšinou[20].

Havlov návrh federálnej ústavy nebol síce predložený ako oficiálna ústavodarná iniciatíva, ale posledný československý prezident z neho vychádzal pri ďalších svojich iniciatívach, ktoré boli „odštartované“ jeho televíznym prejavom k 2. výročiu novembrových udalostí. Po ňom V. Havel predložil do Federálneho zhromaždenia 1) návrh ústavného zákona o spôsobe prijatia Ústavy ČSFR, 2) návrh na zmenu ústavného zákona o referende a 3) návrh ústavného zákona o zmenách Federálneho zhromaždenia a zriadení Federálnej rady, ktorým sa mení a dopĺňa ústavný zákon č. 143/1968 Zb. o československej federácii.

Prvý z Havlových návrhov vychádzal z toho, že federálna ústava vstúpi do platnosti až po ratifikácii národnými radami. Druhý návrh mal zakotviť právo prezidenta vyhlásiť referendum aj na základ jeho rozhodnutia so súhlasom federálnej vlády a tiež ustanovoval povinnosť prezidenta vyhlásiť referendum, ak o to požiada petíciou aspoň pol milióna voličov v Českej republike alebo 250 000 voličov v Slovenskej republike[21]. Tretí prezidentov návrh smeroval najmä proti možnému zablokovaniu Federálneho zhromaždenia, keď ustanovoval ústavné situácie, za ktorých by mohol prezident rozpustiť parlament. Zároveň v období do konštituovania nového parlamentu mal prezident podľa tohto návrhu disponovať právomocou vydávať zákonné opatrenia vo forme prezidentských dekrétov. Súčasťou návrhu bola aj nová štruktúra zákonodarnej moci pozostávajúca z jednokomorového 200 členného Federálneho zhromaždenia a 30 člennej Federálnej rady (so sídlom v Bratislave) zloženej paritne z poslancov delegovaných národnými radami[22]. Ani jeden z návrhov prezidenta V. Havla Federálne zhromaždenie neschválilo, čo predznamenávalo vážnu spoločensko-politickú krízu.

Jedným z výsledkov už spomínaného rokovania parlamentných politických strán v Kroméŕíži zo 17. júna 1991 bola dohoda o tom, že základom spoločného štátu sa má stať zmluva (t. j. zmluvný princíp) a federálna ústava ratifikovaná národnými radami (t. j. ratifikačný princíp). Keďže pri týchto rokovaniach nedošlo k dohode v otázke právnej formy zmluvy, tak sa ústrednou témou ďalších politických rokovaní medzi českou a politickou reprezentáciou stala práve otázka právnej formy zmluvy, ktorá mala vytvoriť právny základ budúceho štátneho spolužitia.

Česká strana po rokovaniach v Kroméŕíži vlastný návrh zmluvy nevypracovala[23]. Slovenský návrh štátnej zmluvy pochádzajúci z dielne KDH bol publikovaný v denníku Smena 23. júla 1991[24]. Podľa slovenského návrhu, ktorý slovenská strana presadzovala počas ďalších politických rokovaní, malo ísť o zmluvu medzi dvoma republikami (a nie ich orgánmi). Pre českú stranu bol takýto návrh neprijateľný, pričom argumentovala, že takúto zmluvu by mohli republiky podpísať len v prípade, keby sa aspoň na okamžik rozdelili, čo by znamenalo pretrhnutie štátnej diskontinuity.

Z ústavnoprávneho a medzinárodnoprávneho hľadiska sa stala predmetom rokovaní nesporne zložitá otázka, či sú republiky, ktoré sú súčasťou federácie oprávnené uzavrieť zmluvu ako zmluvu podľa medzinárodného práva[25] [26].

Z politického hľadiska bola ale otázka relatívne jednoduchá a spočívala v tom, či existuje reálny záujem na dohode. Určitý kompromis v hľadaní východísk pri riešení tohto problému naznačil K. Plank (predseda ústavnej komisie SNR), ktorý na tlačovej konferencii 2. mája 1991 uviedol, že „Nikto na slovenskej strane nepožaduje medzinárodnú zmluvu, ale zmluvný základ vzťahov medzi oboma republikami“26, t. j. malo ísť nie o medzinárodnú ale „medzirepublikovú zmluvu“, ktorú mali uzavrieť republiky ako subjekty „štátneho práva“. Na takejto právnej podobe zmluvy začali pracovať aj expertné skupiny.

O kompromis a dohodu v otázke právneho charakteru zmluvy sa v záujme ďalšieho plynulého postupu prác na zmluve a ústavách pokúšal aj prezident V. Havel, ktorý na nim zvolanom rokovaní vrcholných predstaviteľov všetkých troch vlád a parlamentov 3. novembra 1991 na Hrádečku pri Trutnove navrhol, aby išlo o zmluvu medzi ČNR a SNR uzavretú menom Českej a Slovenskej republiky (tým by sa obišiel problém, či zmluvu uzatvárajú národné rady alebo republiky). V Havel zároveň navrhol aj časový postup pri schvaľovaní zmluvy, ako aj federálnej ústavy a republikových ústav. Zmluvu mali schváliť ešte v novembri 1991 národné rady, s tým, že by ju následne predložili do Federálneho zhromaždenia ako spoločnú zákonodarnú iniciatívu k vypracovaniu federálnej ústavy. V zime mali národné rady podľa Havlovho návrhu schváliť republikové ústavy a na jar 1992 malo Federálne zhromaždenie prijať federálnu ústavu, ktorú by národné rady následne ratifikovali, Po ratifikácii federálnej ústavy mali podľa Havlovho návrhu súčasne (v jeden deň) nadobudnúť účinnosť všetky štyri dokumenty (zmluva a tri nové ústavy)[27].

Napriek tomu, že rokovania na Hrádečku skončili bez konsenzu, boli následne počas rokovania delegácií oboch národných rád v Častej - Papierničke (11. novembra 1991)[28] dohodnuté Zásady návrhu zmluvy o štátoprávnom usporiadaní. Podľa týchto Zásad sa právnym základom spoločného štátu mala stať spoločná ústava vychádzajúca z predtým uzatvorenej zmluvy a nadobúdajúca platnosť až potom, ako s ňou vyslovia súhlas národné rady. Zároveň by národné rady museli schváliť rovnako aj akúkoľvek (budúcu) zmenu spoločnej ústavy, pokiaľ by sa týkala vecí patriacich do spoločnej sféry vymedzenej zmluvou (navyše pri schvaľovaní takejto zmeny spoločnej ústavy by vo Federálnom zhromaždení platil zákaz majorizácie). Kľúčové otázky, najmä otázku, kto má byť subjektom zmluvy a aký má mať právny charakter sa ale nepodarilo dohodnúť[29]. Následne sa pri rokovaniach predsedníctiev národných rád v Prahe (10. januára 1992) aj v tejto otázke našiel kompromis v tom, že zmluvu uzavrú republiky reprezentované svojimi národnými radami.

Na rokovaniach v Bratislave (23. januára 1992) bola ustanovená komisia národných rád za účelom spracovania paragrafovaného znenia zmluvy. Expertné komisie ČNR a SNR a vlád ČR, SR a ČSFR počas rokovaní v Milovách (3. - 8. februára 1992) spracovali Návrh zmluvy o zásadách štátoprávneho usporiadania spoločného štátu. Návrh sa skladal z preambuly, štyroch hláv a 35 článkov. V preambule sa uvádzalo „My, ľud Českej republiky a my, ľud Slovenskej republiky, reprezentovaní svojimi zástupcami v Českej národnej rade a Slovenskej národnej rade, vychádzajúc z práva národov na sebaurčenie a rešpektujúc ich právo utvárať si slobodne spôsob národného a štátneho života, ... vyjadrujúc vôľu žiť v spoločnom štáte ... sme sa dohodli na týchto zásadách štátoprávneho usporiadania spoločného štátu“. Citovaný text naznačoval kompromis v kľúčových otázkach, ktorý sa premietol najmä do obsahu 4. hlavy návrhu. Podľa čl. 31 ods. 1 návrhu zmluvy sa mala stať základným zákonom spoločného štátu (v návrhu zmluvy sa nikde nehovorilo o federácii) „...ústava, ktorú prijme zákonodarný orgán spoločného štátu. Ústava spoločného štátu má vychádzať z tejto zmluvy. Ústava spoločného štátu nadobudne platnosť až po vyslovení súhlasu zákonodarnými orgánmi Českej republiky a Slovenskej republiky“(záväznosť zmluvy pri prijímaní spoločnej ústavy a ratifikačný princíp), pričom podľa čl. 31 ods. 2 návrhu zmluvy „Zmeny ústavy týkajúce sa pôsobnosti zverených spoločnému štátu nadobudnú účinnosť až po vylovení súhlasu zákonodarnými orgánmi Českej republiky a Slovenskej republiky. Tento súhlas nahrádza spolurozhodovanie senátu v parlamente spoločného štátu“ (trvalosť ratifikačného princípu pri akýchkoľvek ďalších zmenách ústavy spoločného štátu vo veciach spoločnej pôsobnosti). Čl. 32 zároveň zaväzoval národné rady, že „budú v ústavách Českej republiky a Slovenskej republiky rešpektovať zásady obsiahnuté v tejto zmluve“[30].

Návrh tzv. Milovskej zmluvy prerokovalo Predsedníctvo Slovenskej národnej rady 12. februára 1992, pričom pri hlasovaní ju neschválilo [za návrh hlasovalo 10 členov (4 za ODÚ-VPN, 2 za KDH, 1 za Maďarskú občiansku stranu, 1 za Demokratickú stranu, 1 za Stranu zelených a 1 za Spolužitie) a proti tiež 10 členov (4 za KDH, 3 za HZDS, 1 za SNS, 1 za SDĽ a nezávislý poslanec J. Zemko)]. Výsledky hlasovania vo výraznej miere ovplyvnila skutočnosť, že vo vládnom KDH dochádzalo v tomto období k rozkolu (krídlo J. Klepáča), ktorý vyústil neskôr do konštituovania nového politického subjektu Slovenského kresťansko-demokratického hnutia (SKDH). Niet pochýb o tom, že hlasovanie poznamenali tiež blížiace sa parlamentné voľby, pred ktorými si relevantné politické strany nechceli zaviazať ruky[31].

Potom, ako návrh tzv. Milovskej zmluvy nebol Predsedníctvom SNR schválený, označilo Predsedníctvo ČNR 5. marca 1992 ďalšie rokovania zo slovenskou stranou za bezpredmetné. Epilógom za týmito rokovaniami na slovenskej strane sa stalo uznesenie SNR č. 295 z 1. apríla 1992 k plneniu uznesení SNR k štátoprávnemu usporiadaniu, prijaté na jej 23. schôdzi. V tomto uznesení sa okrem iného konštatovalo, že rokovania s CNR o štátoprávnom usporiadaní ČSFR, považuje SNR v tomto volebnom období za skončené, pričom neprijatie zmluvy má príčiny na obidvoch stranách. SNR zároveň týmto uznesením odporučila budúcemu slovenskému parlamentu, aby po voľbách pokračoval v rokovaní s ČNR o všetkých možných formách spolunažívania s Českou republikou a pri doriešení štátoprávneho usporiadania naďalej pokračoval ústavnou cestou[32].

Ad c) Z hľadiska genézy ústavných základov samostatnej Slovenskej republiky je žiadúce analyzovať aspoň v základných črtách ústavodarné aktivity smerujúce k príprave základného zákona štátu realizované v období rokov 1990 - 1992. Ich začiatky siahajú ešte do obdobia pred parlamentné voľby v roku 1990. Predsedníctvo SNR uznesením č. 438 z 8. februára 1990 zriadilo 42 člennú Komisiu na prípravu Ústavy Slovenskej republiky pod vedením vtedajšieho predsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky prof. Karola Planka, ktorá jej pracovný návrh predložila Predsedníctvu SNR už v apríli 1990[33]. Na tomto pracovnom návrhu bolo zaujímavé to, že oproti doterajšiemu stavu (podľa ústavného zákona o československej federácii) sa navrhovalo, aby slovenská ústava taxatívne vymedzovala, ktorých kompetencií sa Slovenská republika vzdáva a odovzdáva ich spoločnému štátu (z povahy veci vyplýva, že obdobnú úpravu by musela obsahovať aj česká ústava), pričom až po prijatí tejto ústavy by bolo možné začať práce na federálnej ústave[34].

Po parlamentných voľbách v roku 1990 zriadilo Predsedníctvo SNR uznesením č. 35 z 27. augusta 1990 Spoločnú komisiu SNR a vlády SR (22 člennú) pre prípravu Ústavy Slovenskej republiky, ktorej predsedal opätovne prof. Karol Plank, pričom paralelne na vlastných návrhoch ústavy pracovali samostatne aj parlamentné politické strany, resp. ich jednotliví členovia. V apríli malo Predsedníctvo SNR k dispozícii celkom sedem návrhov slovenskej ústavy[35], čo vzalo uznesením č. 323 z 15. apríla 1991 na vedomie a zároveň odporučilo poslaneckým klubom „...prerokovať predložené návrhy, prijať k nim zásadné stanovisko a prispieť ku spracovaniu spoločného dokumentu s vybraním najvhodnejších formulácií, prípadne alternatív na záverečné prerokovanie. “.

Aj keď tieto návrhy mali viacero spoločných menovateľov, ani jeden z nich nemal predpoklady na získanie potrebnej ústavnej väčšiny. Základný problém spočíval v tom, že opozičné politické strany (ale aj nemalá časť KDH) presadzovali koncepciu „úplnej (čistej) ústavy“ t. j. de facto ústavy samostatného štátu (SNS), pričom za určitých okolností boli ochotné pristúpiť na riešenie spočívajúce v zakotvení článkov umožňujúcich spojenie Slovenskej republiky s iným štátom do štátneho zväzku (konfederatívna koncepcia presadzovaná v tomto období najmä HZDS, a tiež podstatnou časťou KDH). Diskusia k týmto otázkam kulminovala na 15. schôdzi SNR (18. - 21. júna 1991), na ktorej programe sa ocitol jednak návrh Deklarácie o zvrchovanosti Slovenskej republiky z dielne SNS, ako aj Správa o príprave slovenskej ústavy a Informácia o rokovaniach politických predstaviteľov o štátoprávnom usporiadaní v Kroméŕíži zo 17. júna 1991.

Výsledkom búrlivého rokovania bolo uznesenie SNR č. 130 z 19. júna 1991 o postupe a východiskách riešenia ústavnoprávneho postavenia Slovenskej republiky a príprave Ústavy Slovenskej republiky. Týmto uznesením SNR okrem iného vzala na vedomie návrh Deklarácie o zvrchovanosti Slovenskej republiky a odporučila ho zaradiť ako pracovný materiál k príprave ústavných dokumentov. SNR ďalej prijala „Za ústavnoprávne možný postup ďalšieho dotvorenia slovenskej štátnosti vypracovanie a prijatie Ústavy Slovenskej republiky. Za základ budúceho riešenia vzťahov Českej republiky a Slovenskej republiky považuje zmluvu medzi Českou republikou a Slovenskou      republikou“, pričom zároveň uložila

Predsedníctvu SNR „vymenovať komisiu pre prípravu spoločného návrhu Ústavy Slovenskej republiky, v ktorej budú mať zastúpenie poslanci všetkých poslaneckých klubov“ (týmto uznesením bola zároveň ukončená činnosť dovtedajšej komisie SNR a vlády SR na prípravu Ústavy Slovenskej republiky) s tým, že úlohou tejto komisie bude tiež vypracovanie návrhu zmluvy o štátoprávnom usporiadaní spoločného štátneho zväzku Českej republiky a Slovenskej republiky. Vedením rokovaní tejto komisie mal byť poverený predseda SNR[36] (komisia bola poverená tiež prípravou návrhu zmluvy o štátoprávnom usporiadaní štátneho zväzku medzi Slovenskou republikou a Českou republikou).

Na tomto základe Predsedníctvo SNR uznesením č. 429 z 21. júna 1991 vymenovalo 11 člennú Komisiu SNR pre prípravu spoločného návrhu Ústavy Slovenskej republiky., ktorej predsedom sa stal F. Mikloško. Komisia sa mala tiež zúčastňovať prác nad prípravou Ústavy ČSFR. Východiskom a základom ďalšej práce Komisie sa stali návrhy spracované Plankovou komisiou Výsledok svojej práce Komisia predložila Predsedníctvu SNR, ktoré uznesením č. 682 zo 17. decembra 1991 predložilo návrh Ústavy Slovenskej republiky na verejnú diskusiu do 31. januára 1991. Verejnosti bol návrh poskytnutý predovšetkým prostredníctvom dennej tlače37.

Skutočnosť, že Komisia nedospela v sporných otázkach ku konsenzu potvrdzovalo aj to, že návrh bol najmä v častiach o vzťahoch k Českej republike predložený na verejnú diskusiu v alternatívach.

Prvá alternatíva obsahovala osobitnú časť, označenú ako „Hlava X. - spoločný štát“, podľa ktorej sa predpokladalo štátne spojenie s Českou republikou na základe štátnej zmluvy, uzatvorenej Českou republikou a Slovenskou republikou ako suverénnymi štátmi, pričom štátna zmluva sa mala stať základom Ústavy ČSFR a trvalým prameňom práva. K tejto alternatíve bola ešte ponúkaná mutácia, ktorá v rámci navrhovaného štátneho spojenia s Českou republikou predpokladala vytvorenie funkcie slovenského prezidenta.

Druhá alternatíva vychádzala z existujúceho ústavno-právneho stavu daného v podstate ústavným zákonom č. 143/1968 Zb. o československej federácii, ktorý prijatie Ústavy SR v čl. 142 ods. 2 predpokladal, t. j. išlo by „len“ o jeho reálne naplnenie.

Tretia alternatíva obsahovala X. hlavu s názvom „Zväzok štátov“ a bola založená na konštrukcii, podľa ktorej sa predpokladalo, že Slovenská republika ako suverénny štát môže vstúpiť (i vystúpiť) do štátneho zväzku s iným štátom (nielen s Českou republikou), t. j. vychádzala z konfederatívnej koncepcie.

Alternatíva XI. hlavy návrhu vychádzala s možnosti rozhodnúť ústavným zákonom o vystúpení zo zväzku s Českou republikou a štátne i medzinárodnoprávne sa osamostatniť (koncepcia samostatného štátu). Súčasťou návrhu predloženého na verejnú diskusiu bol (alternatívne) aj návrh na zaradenie samostatnej hlavy ústavy o postavení národnostných menšín a etnických skupín spracovaný Maďarským        kresťansko-demokratickým hnutím (MKDH) a Spolužitím.

Alternatívne riešenia nesporne sťažovali orientáciu verejnosti v návrhu, ktorý bol predložený na verejnú diskusiu, a aj preto jej výsledkom nemožno podľa môjho názoru pripisovať vysokú relevanciu. Skupina expertov síce podľa uznesenia Predsedníctva SNR č. 700 zo 7. januára 1992 vypracovala Správu o výsledku verejnej diskusie k návrhu Ústavy Slovenskej republiky, ktorú mu odovzdala.

Definitívny ortieľ nad prípravnými prácami nad novou slovenskou ústavou vo volebnom období 1990 - 1992 vyslovila SNR v už spomínanom uznesení č. 295 z 1. apríla 1992 k plneniu uznesení SNR k štátoprávnemu usporiadaniu, v ktorom sa okrem iného uvádza, že SNR považuje „proces prípravy Ústavy Slovenskej republiky v tomto volebnom období za skončený", konštatuje, že „Ústava Slovenskej republiky nebola prijatá v tomto volebnom období, najmä pre názorovú nejednotnosť" a odporúča budúcemu slovenskému parlamentu, „aby nadviazal na výsledky dosiahnuté v príprave Ústavy Slovenskej republiky a na verejnú diskusiu“29.

Dvojročné volebné obdobie parlamentov konštituovaných vo voľbách v roku 1990 možno charakterizovať aj ako obdobie naštartovania dlhodobejšieho procesu komplexnej transformácie spoločnosti, v rámci ktorého bolo potrebné riešiť dovtedy nepoznaný komplex problémov, a to zďaleka nielen ústavno-právneho charakteru. Tieto skutočnosti objektívne neumožňovali, aby sa práce nad formovaním nových ústavných základov Slovenskej republiky v tomto volebnom období úspešne zavŕšili. Negatívnu úlohu v tomto smere nesporne zohrala aj napätá spoločensko-politická atmosféra, ale tiež nedostatok skúseností a nedostatočná programová vyhranenosť novo sa formujúcich politických elít. Napriek tomu je možné uzavrieť, že aj čiastkové výsledky, ktoré sa v tomto volebnom období v ústavno-právnej rovine dosiahli, zanechali nezmazateľné stopy, ktoré sa neskôr premietli do finálnej podoby novej ústavy samostatnej Slovenskej republiky.

I.3.   Parlamentné voľby v roku 1992 a zánik ČSFR

Neúspech dlhotrvajúcich rokovaní o štátoprávnom usporiadaní podmienil, že táto problematika sa stala jednou z kľúčových tém volebnej kampane pred parlamentnými voľbami konanými 5.- 6. júna 1992, pričom práve táto problematika nesporne ovplyvnila aj celkové výsledky volieb.

Jedinou relevantnou politickou stranou na Slovensku, ktorá išla do volieb s programom vyhlásenia samostatnej Slovenskej republiky, bola SNS. V tejto súvislosti je pozoruhodné, že štátoprávny program favorita volieb na Slovensku HZDS a ich jednoznačného víťaza [37, 26 % hlasov vo voľbách do SNR, 33, 85 % pri voľbách do Snemovne národov Federálneho zhromaždenia (ďalej aj „SN FZ“) a 33, 53 % pri voľbách do Snemovne ľudu Federálneho zhromaždenia (ďalej aj „SĽ FZ“)] bol vágny a nejednoznačný. Na žilinskom sneme HZDS v marci 1992 jeho predseda V. Mečiar okrem iného uviedol: „Ponúkame päť alternatív. Federatívnu, konfederatívnu, reálnu úniu, usporiadanie vzťahov na spôsob Beneluxu alebo vznik samostatných štátov“40. Predseda HZDS pred voľbami pomenoval aj postupnosť krokov, ktoré bude HZDS presadzovať v štátoprávnej rovine v prípade víťazstva vo voľbách 1) vyhlásenie zvrchovanosti Slovenska, 2) prijatie „čistej ústavy“, ktorá ustanoví aj funkciu slovenského prezidenta, 3) získanie medzinárodnoprávnej subjektivity, 4) referendum o samostatnosti Slovenskej republiky a o novej úprave vzťahov s Českou republikou a 5) uzatvorenie štátnej zmluvy s Českou republikou[39] [40]. Už na prvý pohľad je zrejmé, že niektoré z uvedených krokov boli vzájomne len ťažko zlučiteľné a navyše vyžadovali pochopenie a konsenzus s českou stranou. V naznačenej postupnosti krokov sa javilo referendum už ako nadbytočné, resp. len s ratifikačnými účinkami k rozhodnutiu uskutočnenému politickými reprezentáciami.

Ťažko čitateľné bolo aj volebné heslo Strany demokratickej ľavice (SDĽ) „suverénne republiky v spoločnom štáte“. SDĽ na rozdiel od HZDS ale v postupnosti krokov favorizovala referendum ako kľúčový krok, ktorým sa má rozhodnúť o budúcom štátoprávnom usporiadaní. Jednoznačne profederálny postoj zaujali vo svojom volebnom programe maďarské strany MKDH a Spolužitie, ako aj Sociálnodemokratická strana Slovenska vedená Alexandrom Dubčekom. Obdobne možno charakterizovať aj volebné predstavy ODÚ-VPN a DS-ODS (politických nástupcov VPN), ktoré ale vo voľbách prepadli, a v zásade aj KDH, ktoré hodlalo po voľbách presadzovať naďalej schválenie štátnej zmluvy a pokračovať v úsilí smerujúcom k reálnemu zrovnoprávneniu Slovenskej a Českej republiky, pričom zdôrazňovalo, že o rozdelení ČSFR môžu rozhodnúť len občania jednej z republík v referende.

Jednoznačným víťazom volieb v Českej republike sa stala Občianska demokratická strana (ODS), vedená Václavom Klausom, ktorá v koalícii s Kŕesťansko-demokratickou stranou (KDS) získala vo voľbách do SĽ FZ 33,90 % hlasov, vo voľbách do SN FZ 33, 93 % hlasov a vo voľbách do ČNR 29, 73 % hlasov. ODS išla do volieb s heslom „buď funkčná federácia, alebo rozdelenie Československa na dva štáty“, aj keď verbálne dávala prednosť zachovaniu federácie. Obdobné heslo, i keď s ďaleko menšou ústretovosťou k slovenským požiadavkám, prezentovala aj Občianska demokratická aliancia (ODA). Naopak ústretovejšia sa javila v tomto smere CSL. Ostatné parlamentné strany, ktoré sa dostali po voľbách v Čechách do opozície [ČSSD, Levý blok (jeho dominantnou súčasťou bola KSČM), Liberálno-sociálna únia, Hnutie za samosprávnu demokraciu- Spoločnosť pre Moravu a Sliezsko a pravicovo radikálni Sládkoví republikáni (SPR-RSČ)] v oblasti štátoprávneho usporiadania preferovali zachovanie federácie, akcentujúc jej funkčnosť a pre prípad rozdelenia ČSFR zdôrazňovali požiadavku, aby sa uskutočnilo prostredníctvom referenda.

Bezprostredne po voľbách sa 8. júna 1992 v Brne uskutočnilo rokovanie medzi víťazmi volieb (HZDS a ODS), ktorého výsledky naznačovali, že vývoj bude smerovať k rozdeleniu ČSFR na dva samostatné štáty. Túto skutočnosť potvrdili následné rokovania v Prahe (11. júna a 17. júna 1992) a v Bratislave (19. júna 1992), ktorých výsledkom bola politická dohoda medzi HZDS a ODS, o ktorej predsedovia strán informovali verejnosť. V bode 3 tejto dohody sa okrem iného uvádzalo, že vedenia HZDS a ODS „konštatujú rozdiely svojich volebných programov a politických cieľov v oblasti štátoprávneho usporiadania, pretože ODS pokladá za jedinú rozumnú a funkčnú formu, vhodnú pre dnešnú Českú a Slovenskú Federatívnu republiku, federáciu (s jedinou medzinárodnoprávnou subjektivitou), a HZDS za ňu pokladá konfederáciu s medzinárodnoprávnou subjektivitou oboch republík. ODS nepovažuje konfederáciu s medzinárodnoprávnou subjektivitou oboch republík za spoločný štát, ale za zväzok dvoch samostatných štátov. Pred konfederáciu dáva ODS prednosť dvom úplne samostatným štátom, t. j. ústavnému rozdeleniu súčasného štátu“ .

Z ďalších častí dohody sa dalo vyvodiť, že problematika štátoprávneho usporiadania by sa mala definitívne vyriešiť do 30. septembra 1992, pričom fungovanie federácie sa malo zabezpečiť len do 31. decembra 1992. V ďalšom období sa politické dohody medzi víťazmi volieb začali postupne premietať do činnosti ústavných orgánov. Z hľadiska zámerov sledovaných touto publikáciou bude postačujúce pripomenúť všeobecne známe skutočnosti.

V poslednej dekáde júna 1992 sa uskutočnili ustanovujúce schôdze novozvolených parlamentov. Slovenská vláda v čele s V. Mečiarom bola vymenovaná 24. júna 1992. Poslednú federálnu vládu v čele s J. Stráskym vymenoval prezident V. Havel 2. júla 1992, pričom už z jej krátkeho programového vyhlásenia, schváleného Federálnym zhromaždením 16. júla 1992, vyplývalo, že jej mandát bude (bol) časovo obmedzený do 31. decembra 1992. Aj keď vo vládnom programe nebolo výslovne uvedené, že úlohou federálnej vlády je zabezpečiť rozdelenie ČSFR, v skutočnosti tomu tak bolo.

Ďalším klincom do rakvy ČSFR sa stalo nezvolenie V. Havla za československého prezidenta (3. júla 1992) na nové volebné obdobie. V. Havel vo svojom prejave 17. júla 1992 (bezprostredne po schválení Deklarácie SNR o zvrchovanosti Slovenskej republiky) na funkciu prezidenta ČSFR abdikoval slovami „...závazky, vyplývajíci ze slibu vernosti České a Slovenské Federatívní Republice a její ústave, nemohu už nadále plnit zpusobem, který by byl v souladu s mým založením, presvedčením a svedomím. Nemohu nést odpovčdnost za vývoj, na který prestávam mít vpliv. Tak jako se nechci stát brzdou historického vývoje, nechci byt všem ani pouhým dosluhujícim uredníkem“[41].

Rozdeleniu Cesko-Slovenska v súlade s predstavami vládnych strán formálno- právne bránil platný ústavný zákon č. 327/1991 Zb. o referende, preto federálna vláda predložila začiatkom septembra 1992 do Federálneho zhromaždenia návrh ústavného zákona o spôsobe zániku ČSFR, ktorý predpokladal štyri možné spôsoby zániku ČSFR a) deklaráciou Federálneho zhromaždenia schválenou federálnym ústavným zákonom, b) dohodou oboch národných rád, c) referendom na základe ústavného zákona Federálneho zhromaždenia alebo ústavného zákona jednej, či obidvoch národných rád a d) vystúpením jednej z republík z federácie. Návrh tohto ústavného zákona ale Federálne zhromaždenie na 4. spoločnej schôdzi oboch komôr 24. septembra 1992 neschválilo. Skutočnosť, že návrh nepodporili popri opozícii aj viacerí poslanci HZDS signalizovala, že HZDS sa ešte úplne nevzdalo svojho konfederatívneho programu, a že jeho postoj k rozdeleniu ČSFR zďaleka nie je jednoznačný.

Bezprostredne po nechválení ústavného zákona o spôsobe zániku ČSFR naopak Federálne zhromaždenie schválilo na návrh poslanca Miloša. Zemana (ČSSD) uznesenie o ustanovení Komisie pre prípravu premeny federácie na československú úniu (Komisia ustanovená na základe tohto uznesenia sa ale už oficiálne nezišla). Iniciatíva smerujúca k zániku ČSFR bola už v tomto období výrazne na českej strane, presnejšie v rukách vedenia ODS, ktoré vzhľadom na nejednoznačnosť postojov HZDS iniciovala zvolanie politických rokovaní medzi ODS a HZDS na 6. októbra 1992 do Jihlavy, na ktorom si jej predseda V. Klaus „vynútil“, aby HZDS otvorene vyhlásilo, že je proti únii aj konfederácii a zaviazalo sa, že bude presadzovať rozdelenie ČSFR na dva samostatné štáty. Jihlavské rokovania medzi ODS a HZDS tak definitívne ukončili uvažovanie víťazov volieb iným smerom, než k rozdeleniu ČSFR.

Federálna vláda predložila koncom októbra 1992 do Federálneho zhromaždenia návrh ústavného zákona o zániku ČSFR, ktorý bol zaradený na rokovanie 5. spoločnej schôdze oboch komôr Federálneho zhromaždenia začatej 3. novembra 1992. Opozícii sa ešte podarilo presadiť, aby rokovaniu o tomto návrhu predchádzalo rokovanie o návrhu ústavného zákona o delení majetku ČSFR medzi Českú republiku a Slovenskú republiku a jeho prechode na Českú republiku a Slovenskú republiku, ktorý bol schválený 13. novembra 1992 a v zbierke zákonov publikovaný pod č. 541/1992 Zb.

Rokovaniu Federálneho zhromaždenia o ústavnom zákone o zániku ČSFR predchádzalo jeho schválenie oboma národnými radami 17. novembra 1992, ktoré ho zhodne odporučili Federálnemu zhromaždeniu schváliť. ČNR navyše 19. novembra 1992 schválila uznesenie o svojej pripravenosti prevziať zodpovednosť za osud Českej republiky pre prípad, že by Federálne zhromaždenie návrh ústavného zákona o zániku ČSFR neschválilo. Z toho sa dalo predpokladať, že ak vo federálnom parlamente nedôjde k požadovanému ústavnému konsenzu, boli pripravené najmä na českej strane aj iné scenáre[42] Napriek tomu sa o návrhu rozpútala búrlivá diskusia, v ktorej opozícia opätovne otvorila otázku referenda.

Prvý pokus o schválenie ústavného zákona o zániku ČSFR skončil neúspešne. Následne sa na základe návrhu dohodovacieho výboru uskutočnilo ďalšie hlasovanie uskutočnené 25. novembra 1992 o 13. 21 hod. , v ktorom bol ústavný zákon o zániku ČSFR tesnou väčšinou schválený a publikovaný pod č. 542/1992 Zb. (v SĽ FZ za návrh hlasovalo zo 143 prítomných poslancov 92, proti bolo 16 poslancov, 25 sa zdržalo hlasovania a 8 hlasovanie ignorovali; v českej časti SN FZ zo 72 prítomných poslancov hlasovalo za návrh 45 poslancov, 7 boli proti, 11 sa zdržalo hlasovania a 9 ho ignorovalo; v slovenskej časti SN FZ zo 72 prítomných poslancov hlasovalo za návrh 46 poslancov, 7 boli proti, 16 sa zdržalo hlasovania a 3 ho ignorovali)[43]. Podľa tohto ústavného zákona ČSFR zanikla uplynutím 31. decembra 1992, pričom jej nástupníckymi štátmi sa od 1. januára 1992 stali Česká republika Slovenská republika ako samostatné štáty.

I.4.  Príprava návrhu Ústavy Slovenskej republiky a jeho prerokúvanie a schvaľovanie v Slovenskej národnej rade

Vo volebnej kampani pre parlamentnými voľbami v roku 1992 výrazným spôsobom rezonovala aj otázka potreby čo najskoršieho prijatia Ústavy Slovenskej republiky. Prijatiu ústavy predchádzalo schválenie Deklarácie Slovenskej národnej rady o zvrchovanosti Slovenskej republiky (ďalej len „Deklarácia“) na 3. schôdzi novozvolenej SNR 17. júla 1992. Návrh Deklarácie predložil na rokovanie SNR jej vtedajší predseda I. Gašparovič, ktorý vo svojom vystúpení naznačil význam jej schválenia v kontexte so želanou formou usporiadania vzťahov s Českou republikou štátneho slovami „...Českej republike čestne navrhujeme nové usporiadanie vzájomných vzťahov v novom útvare, ktorý by vznikol na základe medzištátnej zmluvy dvoch rovnocenných partnerov. “

Ústavno-politický význam, ktorý prikladali predkladatelia schváleniu Deklarácie možno aspoň čiastočne „dešifrovať“ najmä z vystúpenia predsedu slovenskej vlády V. Mečiara, ktorý počas rokovania o návrhu Deklarácie v SNR okrem iného uviedol: „...Deklarácia je politická, nie je konštitučným aktom, nevzniká z nej samostatný štát, ale je jasným signálom navonok, že úmysel tvorby vlastnej štátnosti berieme do vlastných rúk a chceme ho vyriešiť a dotiahnuť, do konca  

Týmto súčasne deklarujeme, že za základ výkladu všetkých zákonov tohoto štátu treba zobrať skutočnosť, že Slovensko je republikou, je štátotvorným subjektom, ktorý dnes ústavným spôsobom rešpektuje doterajší stav a súčasne oznamuje, že vytvorí novu kvalitu. Doterajší vývoj súčasne znamená, že ustáva federácie pôsobí na Slovensku dovtedy, kým nestratí svoju účinnosť, a to je dňom nadobudnutia účinnosti Ústavy Slovenskej republiky, kedy sa ústavne pomery na Slovensku spravujú Ústavou Slovenskej republiky“ [44].

Za Deklaráciu hlasovalo 113 poslancov SNR (poslanci HZDS a SNS a časť poslancov za SDĽ), 24 bolo proti (poslanci KDH a Maďarskej koalície) a 10 poslancov sa zdržalo hlasovania. Vzhľadom na skutočnosť, že Deklarácia sa schválila formou uznesenia a nie (ústavného) zákona (ako sa pôvodne predpokladalo) sa síce v zásade „obišla“ otázka jej súladu s platnými federálnymi ústavnými predpismi, jej ústavno-politický rozmer z hľadiska ďalšieho smerovania ústavného vývoja bol ale nepochybný. V Deklarácii sa totiž uvádza:

„My, demokraticky zvolená Slovenská národná rada, slávnostne vyhlasujeme, že tisícročné úsilie slovenského národa o svojbytnosť sa naplnilo.

V tejto historickej chvíli deklarujeme prirodzené právo slovenského národa na sebaurčenie tak, ako to zakotvujú aj všetky medzinárodné dohody a zmluvy o práve národov na sebaurčenie.

Uznávajúc právo národov na sebaurčenie, vyhlasujeme, že aj my si chceme slobodne utvárať spôsob a formu národného a štátneho života, pričom budeme rešpektovať práva všetkých, každého občana, národov, národnostných menšín a etnických skupín, demokratické a humanistické odkazy Európy a sveta.

Touto deklaráciou Slovenská národná rada vyhlasuje zvrchovanosť Slovenskej republiky ako základ suverénneho štátu slovenského národa.“

Po schválení Deklarácie sa naplno rozbehli práce na návrhu Ústavy Slovenskej republiky. Návrh vznikol, resp. bol dopracovaný v priebehu mesiacov jún a júl 1992 skupinou expertov pod vedením akademika Milana Čiča[45] a následne bol predložený vláde Slovenskej republiky. Vláda ho schválila uznesením z 28. júla 1992, pričom ešte v ten istý deň bol vládny návrh Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „vládny návrh“) predložený Slovenskej národnej rade. Predsedníctvo Slovenskej národnej rady uznesením č. 41 z 29. júla 1992 pridelilo vládny návrh na prerokovanie všetkým výborom SNR (okrem Mandátového a imunitného výboru SNR).

Vládny návrh Ústavy Slovenskej republiky bol oproti návrhom, ktoré vznikli v predchádzajúcom volebnom období SNR už koncipovaný ako ústava samostatného štátu, bez variant možných foriem štátneho zriadenia s Českou republikou, resp. štátoprávnych foriem spoločného štátu s ňou[46]. V samotnom legislatívnom texte vládneho návrhu sa Česká a Slovenská Federatívna republika spomínala len v čl. 158, ktorým sa mala riešiť otázka záväznosti medzinárodných zmlúv uzavretých a ratifikovaných ČSFR pre Slovenskú republiku (tento článok sa do textu ústavy nakoniec nedostal).

Textu vládneho návrhu nie celkom korešponduje pomerne stručná Dôvodová správa, ktorú vláda do parlamentu „posunula“ až v priebehu augusta 1992 (!). V jej Osobitnej časti sa totiž ČSFR, resp. Česká republika spomína už na viacerých miestach a pritom vo významných súvislostiach. Spomenúť možno jednak text Dôvodovej správy k prvej hlave ústavy, kde sa okrem iného uvádza „Základným princípom úpravy vzťahov k iným štátom bude zmluvný princíp. Práve na báze tohto princípu sa budú riešiť aj vzťahy najmä s Českou republikou“ (text zrejme nadväzuje na čl. 7 návrhu, podľa ktorého „Slovenská republika môže na základe slobodného rozhodnutia vstúpiť do štátneho zväzku s inými štátmi ...“), ale najmä jej text k trinástej hlave („Prechodné a záverečné ustanovenia“). V tejto časti Dôvodovej správy sa okrem iného uvádza „Prijatie Ústavy Slovenskej republiky sa predpokladá v článku 142 ods. 2 ústavného zákona č. 143/1968 Zb. o československej federácii v znení neskorších predpisov. Aktom prijatia tejto Ústavy spoločný štát nezaniká (zvýraznené autorom tejto štúdie). Vládny návrh rešpektuje kontinuitu právneho poriadku, a to aj na úrovni federácie...

Podľa recepčného ustanovenia čl. 157 ods. 1 nebudú platiť na území Slovenskej republiky iba tie ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy federácie a republiky, ktoré sú v rozpore s touto Ústavou. Počíta sa s tým, že o neplatnosti zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných orgánmi Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky a orgánmi Slovenskej republiky bude rozhodovať Ústavný súd Slovenskej republiky. Len z týchto dôvodov teda nemôže dôjsť k ústavnej kríze, prípadne k stavu, že nebude jasné, ktorý právny predpis platí a ktorý neplatí.

Slovenská republika na seba dobrovoľne berie medzinárodné záväzky, vyplývajúce z medzinárodných zmlúv uzavretých a ratifikovaných Českou a Slovensko Federatívnou Republikou v jednotlivých oblastiach spoločenského života okrem záväzkov hospodárskeho charakteru. V tomto prípade budú Slovenskú republiku medzinárodné zmluvy a dohody ratifikované Českou a Slovenskou Federatívnou Republikou zaväzovať najmä v oblasti pôžičiek a úverov len do výšky, ktorú Slovenská republika skutočne prijala...“

Zaujímavé bude pripomenúť aj záverečný odsek text Dôvodovej správy k trinástej hlave vládneho návrhu ústavy, kde sa uvádza „Pokiaľ ide o otázku účinnosti Ústavy sa navrhuje, aby Ústava Slovenskej republiky nadobudla účinnosť dňom vyhlásenia, t. j. dňom jej uverejnenia v Zbierke zákonov. Pritom je možné účinnosť, niektorých ustanovení, ako sú napr. ustanovenia o hraniciach republiky, vyhostení alebo vydaní občana inému štátu, daniach a poplatkoch, vyhlásení vojnového stavu, vypovedaní vojny, hlavnom velení ozbrojených síl, viazať na uskutočnenie príslušných zmien ústavných pomerov Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky (zvýraznené autorom tejto štúdie). V tomto smere sa počíta ešte s dohodami medzi Slovenskou republikou a Českou republikou.“48 Citovaný text totiž zjavne nekorešponduje navrhovanému textu či. 160 vládneho návrhu ústavy („Táto ústava Slovenskej republiky nadobúda účinnosť dnom vyhlásenia“), aie na druhej strane zodpovedá či. 156 schváleného textu, ktorý sa stai jeho súčasťou až na základe pozmeňujúceho návrhu (!). To ien potvrdzuje, že Dôvodová správa k vládnemu návrhu boia dopracúvaná podľa výsledkov prvých politických rokovaní v parlamente.

Z hľadiska ústavnoprávnej historiografie považujem už na tomto mieste za žiaduce upozorniť na niektoré časti vládneho návrhu Ústavy Slovenskej republiky, ktoré boli v priebehu legislatívneho procesu významnejším spôsobom zmenené prostredníctvom pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov:

1.   Text Preambuly ústavy vychádzal vo vládnom návrhu, na rozdiel od schváleného textu, len z občianskeho princípu („Ústava Slovenskej republiky prijíma sa z vôle občanov Slovenskej republiky ...My, občania Slovenskej republiky ...uznášame sa prostredníctvom svojich zástupcov na tejto Ústave Slovenskej republiky:“), aj keď národný prvok v ňom bol minimálne naznačený [„...Je výrazom (ústava; pozn. autora) rozhodujúcej dejinnej chvíle, ale aj výsledkom pol druha storočia trvajúcej cesty, práce a nenaplnených túžob národa ...“];

2.  Podľa vládneho návrhu ústavy mal mať silnejšie postavenie predseda vlády, ktorý mal podľa navrhovaného čl. 85 ods. 4 disponovať samostatne právom veta, t. j. právom vrátiť parlamentu s pripomienkami na opätovné prerokovanie[47] [48]. Zároveň boli vo vládnom návrhu obsiahnuté ustanovenia posilňujúce vládu na úkor parlamentu (napr. podľa čl. 117. vládneho návrhu bola ustanovená povinnosť prezidenta rozpustiť parlament v prípade, „Ak Slovenská národná rada vysloví nedôveru vláde dva razy v rozpätí šiestich mesiacov alebo tri razy v priebehu volebného obdobia“);

3.  Vládny návrh predpokladal ustanovovanie sudcov Ústavného súdu Slovenskej republiky len prostredníctvom voľby Slovenskou národnou radou, t. j. bez participácie prezidenta republiky;

4.  Výrazne širším spôsobom bolo vo vládnom návrhu koncipované ústavné postavenie orgánov prokuratúry Slovenskej republiky (okrem iného mali byť v ústavnom texte výslovne vyjadrené funkcie orgánov prokuratúry; funkcia dozoru nad zákonnosťou trestného konania, funkcia „obžalobcu“ a tiež funkcia dozoru nad dodržiavaním zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov v činnosti orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy v rozsahu ustanovenom zákonom, ako aj oprávnenie prokuratúry podať návrh na začatie konania v občianskom súdnom konaní a vstúpiť do neho vo veciach ustanovených zákonom);

5.   Vo vládnom návrhu bola inak koncipovaná vnútorná štruktúra ústavy.

Vládny návrh pozostával s Preambuly, 13. hláv (1. Základné ustanovenia; 2. Ústavné práva a slobody; 3. Územná samospráva; 4. Hospodárstvo Slovenskej republiky; 5. Slovenská národná rada; 6. Referendum; 7. Prezident Slovenskej republiky; 8. Vláda Slovenskej republiky; 9. Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky; 10. Ústavný súd Slovenskej republiky; 11. Súdy Slovenskej republiky; 12. Prokuratúra Slovenskej republiky a 13. Prechodné a záverečné ustanovenia) a 160 článkov.

V domácej odbornej literatúre sa zatiaľ neobjavila podrobnejšia analýza priebehu rokovania o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky v Slovenskej národnej rade, hoci z právno-historického hľadiska to je nesporne žiaduce. Preto považujem za vhodné túto medzeru nasledujúcimi riadkami aspoň čiastočne zaplniť.

Rokovanie o vládnom návrhu ústavy vo výboroch Slovenskej národnej rady

Tak ako býva v domácej parlamentnej praxi pravidlom, pre výslednú podobu základného zákona malo kľúčový význam rokovania o vládnom návrhu vo výboroch SNR. Ako už bolo uvedené, Predsedníctvo Slovenskej národnej rady vládny návrh už 29júla 1992 uznesením č. 41 pridelilo na prerokovanie všetkým výborom SNR (okrem Mandátového a imunitného výboru SNR), pričom súčasne poverilo Ústavnoprávny výbor SNR (ďalej aj „gestorský výbor“) skoordinovaním stanovísk ostatných výborov SNR.

Všetky výbory SNR prerokovali vládny návrh do 14. augusta 1992. Gestorský výbor o vládnom návrhu rokoval v období od 19. do 24. augusta 1992, pričom v súlade s j eho odporúčaniami boli výsledky rokovaní výborov premietnuté do Spoločnej správy výborov Slovenskej národnej rady (okrem Mandátového a imunitného výboru SNR) o výsledku prerokovania vládneho návrhu Ústavy Slovenskej republiky (tlač SNR 24)50označenej ako tlač SNR 24a (ďalej len „Spoločná správa 24a“). V Spoločnej správe 24a bolo obsiahnutých celkom 388 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov (v texte označené ako pripomienky a návrhy), ktoré boli rozdelené do dvoch častí; v časti I. bolo uvedených 139 pripomienok a návrhov, ktoré gestorský výbor odporúčal SNR schváliť a v časti II. ostatné pripomienky a návrhy, ktoré gestorský výbor neodporúčal SNR schváliť. Následne sa Ústavnoprávny výbor SNR bezprostredne pred rokovaním pléna SNR zišiel na svojej ďalšej schôdzi 28. augusta 1992 a schválil uznesenie č. 11 k vládnemu návrhu Ústavy Slovenskej republiky a k spoločnej správe (tlači SNR 24a)51, ktorým (zrejme na základe výsledkov politických a odborných rokovaní [49] [50] uskutočnených v poslednej dekáde augusta 1992) odporúčal SNR ďalšie úpravy vo vládnom návrhu, resp. navrhol zmeny v návrhoch uvedených v Spoločnej správe 24a. Celkovo išlo o 14 ďalších pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré boli premietnuté do Spoločnej správy 24b predloženej poslancom na rokovanie schôdze SNR o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky.

Atmosféru a priebeh rokovaní výborov SNR o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky je na základe dostupnej dokumentácie, príp. informácií z vtedajšej dennej tlače už obtiažne presnejšie rekonštruovať. Čiastočne by k tomu mohli nesporne prispieť poznatky a spomienky priamych účastníkov týchto rokovaní, ktoré ale, aspoň zatiaľ, neboli publikované.[51]

Vychádzajúc najmä zo schválených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov obsiahnutých v Spoločnej správe 24a a 24b, ale tiež z ďalšej dostupnej dobovej dokumentácie umiestnenej v digitálnom archíve Národnej rady Slovenskej republiky, možno konštatovať, že hlavnými témami rokovaní výborov SNR o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky boli najmä:

1.  Vzťah vládneho návrhu Ústavy Slovenskej republiky k platným federálnym ústavným predpisom, ako aj dôsledky jej schválenia na stále existujúcu federálnu štátnosť, vrátane ďalších perspektív vzťahov k Českej republike.

2.  Diskusia o texte Preambuly, ktorá vyústila do potreby zvýrazniť v nej národný prvok v širšom historickom kontexte (cyrilo-metódske duchovné dedičstvo a historický odkaz Veľkej Moravy) vychádzajúc z medzinárodnoprávne všeobecne akceptovaného práva národov na sebaurčenie[52]. Potvrdzuje to aj skutočnosť, že popri finálnom texte Preambuly sformulovaným gestorským výborom, sú v Spoločnej správe 24a obsiahnuté aj 4 ďalšie návrhy na úpravy jej textu (tieto neboli schválené).

3.  Problematika právneho postavenia národnostných menšín a etnických skupín; diskusia o nej vyústila aj do schválenia pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov (v Spoločnej správe 24a sa tejto problematiky týkalo 8 návrhov, z ktorých gestorský výbor odporučil schváliť 2 (jeden z nich bol v konečnom dôsledku schválený v pozmenenej podobe na základe návrhu poslankyne Kaliskej, ktorý predložila priamo na schôdzi SNR). Treba zároveň poznamenať, že návrhy poslancov Maďarskej koalície týkajúce sa tejto problematiky sa do textu Spoločnej správy nedostali, keďže ich výbory neschválili a preto nimi boli opätovne predložené na schôdzi SNR.

4.  Diskusia o spôsobe ustanovovania sudcov všeobecných súdov, ako aj sudcov ústavného súdu s osobitným zreteľom na dĺžku ich funkčného obdobia (u sudcov všeobecných súdov najmä otázka, či majú byť najprv zvolení na 5 rokov a až následne bez časového obmedzenia, resp. hneď ustanovení bez časového obmedzenia).

5.  Ústavné postavenie prokuratúry (návrhy na jej dekonštitucionalizáciu, resp. transformáciu na štátne zastupiteľstvo podriadené ministerstvu spravodlivosti, ako aj návrhy týkajúce sa rozsahu ústavou fixovaných kompetencií prokuratúry).

6.  Diskusia o znení čl. 15 upravujúceho právo na život, predovšetkým v kontexte s problematikou umelého prerušenia tehotenstva.

7.  Problematika postavenia, právomocí a vzájomných vzťahov najvyšších ústavných orgánov (forma vlády), s osobitným zreteľom na vyvažovanie vzťahov medzi prezidentom, vládou a parlamentom (vo vzťahu k parlamentu bola vo výboroch rozsiahla aj diskusia týkajúca sa hľadania jeho najvhodnejšieho označenia - SNR, Snem Slovenskej republiky, Národná rada Slovenskej republiky). V tejto súvislosti zazneli aj návrhy na formálnu fixáciu klasického trojdelenia štátnej moci premietnutú do vnútornej štruktúry ústavy (pomenovanie V. až VII. hlavy ústavy). V nadväznosti na to sa vo výboroch diskutovalo tiež o mieste a úlohách Najvyššieho kontrolného úradu SR v štruktúre verejnej moci (kontrolná moc ako štvrtá moc). Táto diskusia vyústila do celého radu pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, z ktorých nemalá časť bola v konečnom dôsledku schválená.

8.  Problematika inštitútu referenda, jeho systémového začlenenia do vnútornej štruktúry ústavy, otázka vzťahu referenda, resp. jeho výsledkov k zákonodarnej moci, ako aj otázka záväznosti výsledkov referenda, vrátane jeho možného „prelomenia“ parlamentom.

9.   Hľadanie optimálnej vnútornej štruktúry ústavy.

Pri celkovom hodnotení rokovaní o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky vo výboroch SNR možno síce v zásade vysloviť súhlas s tvrdením K. Tóthovej, že pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré v jeho priebehu vznikli „jednoznačne spresnili alebo vylepšili text vládneho návrhu ústavy“[53], ale na druhej strane sa zároveň žiada uviesť, že niektoré z nich zakódovali do ústavného textu zložité problémy, ktoré sa nepodarilo ani dodnes uspokojivo vyriešiť (k tomu viac nižšie).

Rokovanie o vládnom návrhu ústavy na schôdzi Slovenskej národnej rady

Slovenská národná rada prerokovala vládny návrh Ústavy Slovenskej republiky na svojej 5 schôdzi konanej v dňoch 31. augusta až 1. septembra 1992. Jej pomerne búrlivý priebeh bol poznamenaný najmä konfrontačnou diskusiou zameranou v prevažnej miere na problematiku ústavného postavenia národnostných menšín a etnických skupín[54], ktorá ale finálnu podobu ústavy ovplyvnila už len minimálne. Celkovo bolo v priebehu schôdze predložených 56 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov (tento číselný údaj nie je celkom presný, vzhľadom na to, že niektoré z týchto návrhov mali „komplexný charakter“, t. j. dotýkali sa viacerých ustanovení vládneho návrhu), z ktorých len 5 bolo schválených, t. j. premietlo sa do konečného textu[55].

V rozprave popri predkladateľoch (V. Mečiar a K. Tóthová), spoločnom spravodajcovi výborov SNR (M. Sečanský), predsedovi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (K. Plank), generálnom prokurátorovi (V. Bacho) a ministrovi hospodárstva (Ľ. Cernák) vystúpilo celkom 32 poslancov SNR, ktorí oproti rokovaniam výborov SNR už v podstate neotvorili iné témy. Preto aj vzhľadom na skutočnosť, že stenografický záznam o rokovaní je všeobecne dostupný v digitálnom archíve Národnej rady Slovenskej republiky, nepovažujem za potrebné sa analýze parlamentnej diskusie podrobnejšie venovať[56].

Na základe procedurálneho návrhu poslanca M. Vajdu sa o vládnom návrhu Ústavy Slovenskej republiky v znení schválených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov ako celku hlasovalo verejne podľa mien. Zo 134 prítomných poslancov SNR za vládny návrh hlasovalo 114 poslancov (všetci poslanci HZDS a SNS a väčšina poslancov za SDĽ), 16 boli proti (poslanci za KDH) a 4 (poslanci za SDĽ) sa zdržali hlasovania[57]. Rokovanie bolo skončené 1. septembra 1992 o 22.30 hod.

I.5.   Ústava Slovenskej republiky a jej hodnotenie

Ešte pred pokusom o celkové zhodnotenie textu Ústavy Slovenskej republiky v znení schválenom Slovenskou národnou radou 31. augusta 1992 (ďalej aj „pôvodné znenie ústavy“), považujem za vhodné (popri už uvedenom) aspoň stručne upozorniť na najvýznamnejšie zmeny vo vládnom návrhu, ku ktorým došlo v priebehu legislatívneho procesu v SNR. Aj z hľadiska ďalšieho postupu pri spracovávaní tejto štúdie sa mi zdá žiadúce upriamiť pozornosť najmä na nasledovné skutočnosti:

1.     Oproti vládnemu návrhu došlo v priebehu legislatívneho procesu v SNR k zásadným zmenám vo vnútornej štruktúre ústavy. Schválený text sa skladal z 9 hláv a 156 článkov. Okrem iného bola v priebehu legislatívneho procesu „zrušená“ samostatná hlava o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky [ďalej aj „Najvyšší kontrolný úrad“ alebo „NKÚ“ (podľa vládneho návrhu malo ísť o IX. hlavu)], ktorej obsah vrátane nadpisu bol presunutý do druhého oddielu III. hlavy ústavy, čo je v komparatívnom porovnaní značne neštandardné, nehovoriac už o tom, že táto hlava ústavy nemá spoločný nadpis (I. oddiel tejto hlavy označený nadpisom „Hospodárstvo Slovenskej republiky“ mal pôvodne tvoriť samostatnú IV. hlavu ústavy).

Obdobne došlo k „zrušeniu“ samostatnej hlavy o referende (navrhovaná pôvodne ako VI. hlava), ktorej mierne modifikovaný obsah bol včlenený ako II. oddiel do V. hlavy ústavy označenej novým nadpisom „Zákonodarná moc“ (pôvodne mala byť V. hlava označená nadpisom „Slovenská národná rada“; jej len mierne modifikovaná podoba tvorí I. oddiel tejto hlavy označený nadpisom „Národná rada Slovenskej republiky“). Pôvodne samostatne koncipované hlavy týkajúce sa prezidenta Slovenskej republiky (podľa návrhu VII. hlava) a vlády Slovenskej republiky (podľa návrhu VIII. hlava) boli v členení na samostatné oddiely zaradené do spoločnej VI. hlavy označenej nadpisom „Výkonná moc“. Rovnako došlo k zlúčeniu pôvodne samostatne navrhovaných hláv o Ústavnom súde Slovenskej republiky [ďalej aj „ústavný súd“, alebo Ústavný súd SR“ (podľa návrhu X. hlava)] a súdoch Slovenskej republiky (podľa vládneho návrhu XI. Hlava) do VII. hlavy ústavy označenej nadpisom „Súdna moc“ tvorenej dvoma oddielmi.

Novými názvami piatej až siedmej hlavy chcel zrejme ústavodarca aj formálne vyjadriť, že ústava vychádza z klasického trojdelenia štátnej moci. V konečnom dôsledku schválené zmeny vo vnútornej štruktúre ústavy vyvolali v ďalšom priebehu ústavno-politického vývoja viacero interpretačných problémov a vo svojej podstate limitujú z formálneho hľadiska systémovejšie zásahy do ústavnej matérie (k tomu viac nižšie).

Spomenúť možno tiež to, že podľa vládneho návrhu ústavy mala mať ústavný status aj funkcia štátneho tajomníka, ako funkcionára vymenúvaného a odvolávaného vládou (čl. 111 ods. 3 vládneho návrhu), ktorý v čase neprítomnosti zastupuje ministra „v plnom rozsahu jeho práv a povinností člena vlády“ (čl. 111 ods. 2 návrhu), a ktorého hlas v čase, keď zastupuje člena vlády „sa počíta ako hlas člena vlády“ (čl. 119 ods. 2 druhá veta vládneho návrhu).

1.  Pokiaľ ide o Ústavný súd Slovenskej republiky popri už spomenutom začlenení do VII. hlavy „Súdna moc“ spoločne so všeobecnými súdmi a zmenou spôsobu ustanovovania jeho sudcov (vymenovanie prezidentom na základe návrhov parlamentu) za najvýznamnejšiu zmenu oproti vládnemu návrhu považujem fixáciu oprávnenia najmenej pätiny poslancov parlamentu podať návrh na začatie konania pred ústavným súdom. Týmto došlo k významnému posilneniu práv parlamentnej menšiny, keďže podľa vládneho návrhu týmto právom mala disponovať len národná rada ako celok.

2.  V časti vládneho návrhu týkajúcej sa (všeobecných) súdov Slovenskej republiky k zásadnejším zmenám nedošlo. Možno spomenúť snáď len to, že vládny návrh predpokladal existenciu samostatného článku o postavení a kompetenciách Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (čl. 149 vládneho návrhu), ako aj to, že pri vymedzení kompetencií všeobecných súdov mala byť podľa vládneho návrhu výslovne uvedená aj kompetencia rozhodovať v obchodnoprávnych veciach. Napriek návrhom, aby sa sudcovia volili do sudcovských funkcií bez časového obmedzenia sa zachoval spôsob ich voľby „na dvakrát“; najprv na štvorročné volebné obdobie (podľa vládneho návrhu na 5 rokov) a až následne bez časového obmedzenia (pozri k tomu aj poznámku 56).

3.  V značne okyptenej vyšla z legislatívneho procesu prokuratúra Slovenskej republiky, ktorej sa síce zachoval ústavný status, ale vypustenie textu o jej funkciách a oprávneniach, ako výsledok politického kompromisu, založilo priestor dodnes neutíchajúcim diskusiám o možnostiach modifikovať nezávislé postavenie orgánov prokuratúry do podoby orgánov podriadených vláde, resp. ministerstvu spravodlivosti aj pri existujúcom ústavnom stave.

4.  K pomerne značným zmenám oproti vládnemu návrhu došlo aj v texte záverečnej hlavy ústavy „Prechodné a záverečné ustanovenia“, a to najmä vo z hľadiska vymedzenia vzťahu ústavy k platným a účinným federálnym ústavným a zákonným predpisom, ako aj jej vzťahu k v tom čase ešte existujúcej federálnej štátnosti. Prípadné hodnotenie schválenia slovenskej ústavy, ako ústavného aktu konštituujúceho samostatnú štátnosť (vystúpenie z federácie) sa aspoň čiastočne zažehnalo schválením doplňujúceho návrhu, ktorým sa nadobudnutie účinnosti niektorých ustanovení ústavy viazalo na príslušné zmeny ústavných pomerov Českej a Slovenskej federatívnej republiky (čl. 156 schválený v nasledovnom znení: „Táto Ústava Slovenskej republiky nadobúda účinnosť dňom vyhlásenia, okrem čl. 3 ods. 2, čl. 23 ods. 4, ak ide o vyhostenie alebo vydanie občana inému štátu, čl. 53, 84 ods. 3, ak ide o vypovedanie vojny inému štátu, čl. 86 písm. k) a l), čl. 102 písm. g), ak ide o vymenúvanie profesorov vysokých škôl a rektorov a o vymenúvanie a povyšovanie generálov, písmená j) a k), čl. 152 ods. 1 druhá veta, ak sa týka ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných orgánmi Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky, ktoré nadobudnú účinnosť súčasne s príslušnými zmenami ústavných pomerov Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky v súlade s touto ústavou“).

Došlo tiež k modifikácii článku týkajúceho sa prevzatia práv a povinností z medzinárodných zmlúv, ktorými je (bola) ČSFR viazaná, čo treba privítať, pretože pôvodne navrhovaný text bol značne diskutabilný a jeho prípadné schválenie by zrejme vyvolalo nielen interpretačné problémy, ale pravdepodobne aj nepriaznivé medzinárodnoprávne dôsledky.[1] Podľa schváleného textu „Na Slovenskú republiku prechádzajú práva a povinnosti z medzinárodných zmlúv, ktorými je Česká a Slovenská Federatívna Republika viazaná, a to v rozsahu ustanovenom ústavným zákonom Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky alebo v rozsahu dohodnutom medzi Slovenskou republikou a Českou republikou“ (platný text čl. 153 ústavy).

Spomenúť treba aj úpravy článku vymedzujúceho vzťah Ústavy Slovenskej republiky k ostatným právnym predpisom (platný čl. 152 ústavy - vo vládnom návrhu čl. 157), v rámci ktorého sa ustanovila právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky rozhodovať o neplatnosti federálnych zákonov a iných všeobecne záväzných predpisov, ktoré odporujú ústava, ktorej uplatnenie (účinnosť) bolo ale viazané na zmeny ústavných pomerov ČSFR (čl. 156 ústavy).

Schválenie základného zákona štátu je pre každý štát mimoriadne významnou historickou udalosťou, ktorá zároveň vytvára priestor pre hodnotiace komentáre, pri ktorých má nezastupiteľné miesto a úlohu ústavná teória. Pritom je nepochybné, že ústavná teória sa nemôže obmedziť na popularizáciu schváleného

ústavného textu[2], a už vonkoncom nie na jeho účelovú apologetiku. Úlohou ústavnej teórie musí byť komplexné a pritom kritické zhodnotenie schváleného ústavného textu, vrátane naznačenia z neho vyplývajúcich interpretačných a aplikačných problémov, ako aj spôsobov ich riešenia. Zároveň je ale potrebné, aby bola (prípadná) kritika objektívna a zohľadňovala reálne spoločensko-politické podmienky, ako aj ďalšie faktory, ktoré podmienili schválenú podobu ústavy. V podmienkach moderného demokratického štátu totiž žiadna ústava nikdy nie je ideálnym dielom renomovaných ústavných právnikov, resp. jeho tvorcov (autorov návrhu). Konečnú podobu ústavy v nemalej miere ovplyvňujú rôzne (spravidla nevyhnutné) politické kompromisy, ale aj spoločensko-politické prostredie a atmosféra, ktoré ovplyvňujú jednak prípravu jej návrhu, ako aj samotný priebeh ústavodarného procesu. Objektívnym dôsledkom týchto skutočností sa môžu stať a spravidla aj stávajú niektoré nedomyslené riešenia, vecné chyby, či medzery ústavného textu.

Ak z uvedených hľadísk hodnotíme finálnu podobu základného zákona Slovenskej republiky schváleného 1. septembra 1992 Slovenskou národnou radou, tak možno konštatovať, že vznikol veľmi solídny základný zákon štátu, ktorý je svojou kvalitou v pozitívnom zmysle porovnateľný nielen s ústavami ďalších štátov strednej a východnej Európy (štáty bývalého „východného bloku“) prijímaných v poslednom decéniu minulého storočia, ale aj s platnými ústavami tradičných demokracií. Takéto hodnotenie pôvodného znenia Ústavy Slovenskej republiky vystupuje do popredia zvlášť vtedy, ak objektívne zohľadníme spoločensko-politické podmienky, za ktorých sa slovenská ústava pripravovala a schvaľovala.

V prvom rade treba vziať do úvahy skutočnosť, že vládny návrh ústavy sa pripravoval ešte počas existencie Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky, pričom ani v čase jej schvaľovania nebolo nielen ústavno-právne, ale ani politicky rozhodnuté o jej ďalšom osude, (k tomu pozri vyššie neschválenie návrhu ústavného zákona o spôsobe zániku ČSFR 24. septembra 1992, ktoré naznačovalo, že aj vo vnútri najsilnejšieho politického subjektu HZDS sa vtedy ešte minimálne koketovalo s pretrvaním určitej formy štátneho spolužitia s Českou republikou). Túto skutočnosť hodnotí ako „jeden z limitujúcich faktorov“ aj M. Čič, ktorý v tejto súvislosti uvádza: „Autori návrhu dbali na to, aby nielen návrh, ale najmä schválený text ústavy nebol v rozpore s ústavným zákonodarstvom ČSFR. To sa prejavilo aj v prechodných a záverečných ustanoveniach ústavy [3].

Do úvahy treba vziať aj skutočnosť, že finálne práce nad vládnym návrhom ústavy začali bezprostredne po parlamentných voľbách v pracovnej skupine vytvorenej „len“ víťazom volieb, ktorá v tomto období len „externe“ komunikovala s niektorými predstaviteľmi ostatných politických strán (napr. Ľ. Fogašom, zástupcom SDĽ), t. j. v tomto štádiu prípravných prác sa ešte vo výraznej šej miere nehľadal nutný politický kompromis potrebný k schváleniu ústavy, čo následne negatívne ovplyvnilo najmä priebeh rokovania vo výboroch SNR, ako aj na schôdzi SNR. Navyše úloha schváliť základný zákon štátu pripadla politickým elitám, ktoré v danom čase nedisponovali ešte dostatkom politických skúseností a neboli ani dostatočne programovo vyprofilované[4], čo limitovalo ich schopnosť prispieť do ústavnej diskusie z vecného hľadiska zrozumiteľnými a pritom konštruktívnymi návrhmi. Zložitosť prípravy a schvaľovania slovenskej ústavy nepochybne sťažovala aj skutočnosť, že k nemu dochádzalo v počiatočnej fáze komplexnej transformácie spoločnosti a formovania kvalitatívne nového právneho poriadku, t. j. v čase v ktorom ešte neexistovala zrozumiteľná odpoveď na viacero závažných otázok ďalšieho vývoja. Do úvahy treba vziať tiež skutočnosť, že zásadné spoločenské zmeny objektívne priniesli už v tomto období aj sociálne a ekonomické problémy a teda rast spoločenského napätia, čo negatívne ovplyvňovalo činnosť vlády i parlamentu.

Za najvýznamnejší faktor, ktorý negatívne ovplyvnil konečnú podobu pôvodného znenia ústavy väčšina autorov považuje krátkosť času, v ktorom Ústava Slovenskej republiky vznikla. Aj podľa M. Ciča sa ústava „naozaj pripravovala krátky čas“[5].S týmto názorom treba súhlasiť a to aj napriek tomu, že vládny návrh ústavy nevznikol v lete 1992 na zelenej lúke, keďže kontinuálne nadväzoval na prípravné práce uskutočnené v období rokov 1990 - 1991 (pozri vyššie) a v podstate aj na verejnú diskusiu k návrhu Ústavy Slovenskej republiky (aj keď jej reálny prínos pre konečný text je podľa môjho názoru značne diskutabilný).

S odstupom času si možno položiť otázku, či bolo objektívne nevyhnutné urýchľovať práce na návrhom slovenskej ústavy, ako aj jej schvaľovanie. Odpoveď na túto otázku nie je jednoznačná. Na jednej strane možno predloženie vládneho návrhu do SNR necelé dva mesiace po parlamentných voľbách do značnej miery hodnotiť aj ako silné politické gesto zo strany ich víťaza, ktoré malo dokumentovať plnenie predvolebných sľubov (a to nielen vo vzťahu k občanom, ale aj k českej strane). Na druhej strane reálnosť možného zániku ČSFR vyvolávala objektívne potrebu mať v rozhodnom čase základný zákon štátu, ktorý by garantoval jeho kontinuálny a pritom bezporuchový vývoj. Tento záver nesporne obstojí z hľadiska prípravy vládneho návrhu ústavy, menej už z hľadiska času, v ktorom bola ústava schválená, t. j. v čase keď o ďalšom osude spolužitia s Českou republikou nebolo ešte zďaleka rozhodnuté. Z tohto hľadiska si s odstupom času dovolím konštatovať, že schválenie slovenskej ústavy už 1. septembra 1992 možno do istej miery hodnotiť ako politický krok nesúci znaky politického hazardu, ktorý nielenže obmedzil možnosti ďalších politických rokovaní s českou stranou (ako som už uviedol z analýzy vývoja vyplýva, že ani HZDS v tomto období ešte nezavrhlo určité formy spolužitia s Českou republikou, napr. vo forme konfederatívneho zväzku, hoci kľúčové politické subjekty v Českej republike v tomto období už priorizovali hľadanie cesty k rozdeleniu ČSFR), ale za nepriaznivého vývoja určitých okolností mohol spôsobiť aj negatívne medzinárodnoprávne dôsledky pre Slovenskú republiku (ohrozenie spoločného právneho nástupníctva po ČSFR s Českou republikou). Tento názor možno podporiť aj historickými reáliami. Je totiž známe, že časť českých politikov reagovala na schválenie slovenskej ústavy vyhláseniami o tom, že Slovensko týmto aktom dobrovoľne vystúpilo z federácie. Zvlášť agilné bola z tohto hľadiska ODA, ktorej vrcholný predstaviteľ Pavel Bratinka v tejto súvislosti vyhlásil: „Až vyjde Ústava SR ve Sbírce zákonu, nabude účinnosti a tak dojde de iure k odštčpení SR od federace“[6] [7] [8] [9].

S takýmto hodnotením sa možno stretnúť aj v českej odbornej literatúre. V. Pavlíček a J. Hŕebejk v tejto súvislosti okrem iného uvádzajú „Prijetím této ústavy Slovenská republika se právne prestala považovat za suočást federace. ...Slovenští ústavodarci tak vyjádrili diskontinuitu ve vztahu k Československu. Záleželo na orgánech federace a České republiky, jaké dusledky z toho vyvodí“66.Ešte jednoznačnejšie hodnotí, a to aj s odstupom času, túto skutočnosť J. Gronský (mimochodom pôvodom slovenskej národnosti), ktorý uvádza: „...nutno uznat (či proste vzít na vedomí), že schválením deklarace o svrchovanosti Slovenska a zejména pak schválením Ústavy Slovenské republiky ...zanikla československá federace - a to presto, že čisté formálne se tak stalo až 1. 1.1993“61. Spomenúť možno aj názor K. Klímu, ktorý v súvislosti so schválením slovenskej ústavy uvádza, že ním došlo „ke zvláštní a ústavne paradoxní situaci (de facto k ústavní krizi), kdy československá federace de iure stále j ešte existovala, ale Slovenská ústava platná od zári 1992 de facto konstatovala samostatnost Slovenska...“668. Aj keď možno s citovanými názormi polemizovať, nemožno im uprieť, že sú založené na racionálnej argumentácii, pre ktorú ponúka schválený ústavný text dostatočný priestor, a preto je veľmi obtiažne ich bezvýhradne (aspoň z ústavnoprávneho hľadiska) odmietať. Pre akceptovateľnú protiargumentáciu ponúka určitý priestor už spomínaný text čl. 156 ústavy, ktorý podmienil nadobudnutie účinnosti niektorých ustanovení ústavy „príslušnými zmenami ústavných pomerov ČSFR“, z ktorého ale zároveň možno vyvodiť záver, že slovenský ústavodarca nim zj avne vyjadril, že ďalšiu existenciu ČSFR vníma len ako dočasnú (!). Na druhej strane ak vezmeme do úvahy zreteľne artikulovaný postoj SNS k ďalšej existencii ČSFR, bez ktorej hlasov by pravdepodobne slovenská ústava v roku 1992 nemohla byť schválená, tak treba schválený text čl. 156 ústavy považovať v konkrétnych politických reáliách za kompromis, ktorý vyjadroval „maximum možného“.

V ústavnom postavení prezidenta boli zakódované aj ďalšie problémy (už spomínaná, pre parlamentnú demokraciu neštandardná, možnosť národnej rady odvolať prezidenta z funkcie, t. j. jeho politická zodpovednosť parlamentu, ale aj neexistencia pre parlamentnú demokraciu naopak typického inštitútu kontrasignácie aktov hlavy štátu vládou, resp. jej predsedom, či príslušným členom, nedomyslený mechanizmus úpravy práva prezidentského veta atd.), a preto sa celkom objektívne stali predmetom prvých novelizácií ústavy.

Za nedomyslenú treba považovať aj úprimnú snahu ústavodarcu vyjadriť expressis verbis v období tzv. socialistickej štátnosti zaznávanú deľbu moci vo formálnej štruktúre ústavy (už spomínané pomenovanie V. až VII. hlavy ústavy). Tento prístup príznačný skôr pre prezidentskú formu vlády (porovnaj formálnu štruktúru Ústavy USA) pre parlamentné demokracie nie je štandardný (aj keď sa objavil aj v Ústavnej listine CSR z roku 1920) a ani vhodný[3] a to okrem iného aj z toho dôvodu, že v parlamentnej forme vlády sa funkcie hlavy štátu zďaleka nevyčerpávajú len jeho pôsobením vo sfére výkonnej moci. Zaradenie prezidenta do spoločnej hlavy ústavy (navyše označenej nadpisom „Výkonná moc“) s vládou zároveň objektívne vyvoláva otázku ich vzájomného vzťahu pri uplatňovaní výkonnej moci, ktorá bola s ústavnou relevanciou nastolená už niekoľko mesiacov po schválení ústavy[4].

V pôvodnom znení ústavy bol podľa môjho názoru predimenzovaný aj rozsah kreačných právomocí národnej rady (napr. pre parlamentnú demokraciu skôr neštandardné právo voliť a odvolávať sudcov všeobecného súdu), čo viedlo niektorých autorov k hodnoteniu formy vlády ustanovenej pôvodným znením ústavy ako formy vlády zhromaždení[5]. Z dovtedajších federálnych ústavných predpisov bola do slovenskej ústavy v zásade automaticky prevzatá aj úprava inštitútu poslaneckej imunity v rozsahu, ktorý je pre moderné demokracie už neakceptovateľný (odmietnutie súhlasu na trestné stíhanie s dôsledkom, že je „na vždy vylúčené“), a preto je celkom opodstatnené, že sa stal predmetom kritiky a v aktuálnych ústavných reáliách má už charakter politického evergreenu (k tomu pozri viac nižšie)[6].

Kvalitná ústava musí plniť v primeranom rozsahu aj prognostickú funkciu, t. j. anticipovať aj v dlhodobejšom horizonte spoločenský vývoj, tak vo vnútroštátnej ako aj medzinárodnoprávnej dimenzii. Aj v tomto smere možno formulovať vo vzťahu k pôvodnému zneniu určité výhrady, aj keď treba akceptovať, že ústavodarca sa zameral predovšetkým na hľadanie ústavných východísk vyplývajúcich z aktuálnej spoločensko-politickej situácie. Z vnútroštátneho hľadiska sa možno žiadalo viac zamyslieť nad difúziou štátnej moci typickej pre moderné štáty a to najmä prenesenie časti verejnej moci na iné subjekty (územnú a záujmovú samosprávu), ako aj difúziu štátnych financií do podoby verejných financií spravovaných aj inými subjektami než štátom. Z tohto hľadiska bol nedostatočne vymedzený najmä rozsah kontrolných právomocí Najvyššieho kontrolného úradu a aj preto objektívne vyvolal pomerne skoro potrebu ústavných novelizácií. Z medzinárodnoprávneho hľadiska ústava v pôvodnom znení podľa môjho názoru nedostatočne vyjadrovala vzťah Slovenskej republiky k medzinárodnému spoločenstvu (zmienka o tom bola len v Preambule „...v záujme trvalej mierovej spolupráce a ostatnými demokratickými štátmi“) a medzinárodnému právu[7], nehovoriac o nevyužitých možnostiach naznačiť už pôvodným ústavným textom integračné ambície Slovenskej republiky.

K ďalším častiam pôvodného znenia ústavy aj vzhľadom na spoločensko- politické podmienky za akých bola schvaľovaná, nemožno mať vážnejšie výhrady. Jej silnou stránkou bola nesporne úprava základných práv a slobôd, ktorá bola takmer v identickej podobe prevzatá z „federálnej“ Listiny základných práv a slobôd a zodpovedala v dobe svojho schvaľovania medzinárodným štandardom, pričom vo sfére hospodárskych a sociálnych práv ich aj do istej miery aspoň formálno-právne prekračovala[8]. Rozhodnutie ústavodarcu premietnuť obsah Listiny do II. hlavy ústavy s jej súčasným zachovaním sa v čase schvaľovania ústavy javilo ako prijateľné riešenie (zrušenie Listiny by v podmienkach ešte existujúcej ČSFR zrejme vyvolalo ešte výraznejšie negatívne reakcie z českej strany), s odstupom času sa ale paralelná úprava základných práv a slobôd v dvoch ústavných dokumentoch ukazuje minimálne ako problematická, a to najmä v situácii keď sa ich text po ústavných novelizáciách začína aj výraznejšie rozchádzať (k tomu viac nižšie).

Vzhľadom na skutočnosť, že jednou z ústredných tém parlamentnej rozpravy o vládnom návrhu ústavy bola problematika textu Preambula a práv národnostných menšín a etnických menšín, sa žiada vyjadriť aspoň niekoľkými myšlienkami aj tejto téme. V prvom rade sa domnievam, že zvýraznenie národného princípu v texte Preambuly, ku ktorému došlo v priebehu legislatívneho procesu v parlamente bolo objektívnym odzrkadlením vtedajšej spoločensko-politickej reality. Väčšina politických subjektov vnímala schvaľovanie ústavy ako akt, ktorý v právnej podobe vyjadruje zavŕšenie dlhoročného politického a duchovného úsilia slovenského národa o vlastnú štátnosť, t. j. pri schvaľovaní Ústavy Slovenskej republiky bol slovenský národ prostredníctvom svojich zástupcov v Slovenskej národnej rade „prítomný“ ako kľúčový štátotvorný činiteľ, ktorý v súlade s medzinárodným právom rešpektovaným právom na sebaurčenie prejavil svoju štátotvornú vôľu. Preto je celkom prirodzené a logické, že táto skutočnosť našla svoje vyjadrenie v texte Preambuly.

Analyzujúc text Preambuly možno dospieť k záveru, že jej „ideová niť“ je založená na slovách „My, slovenský národ ...spoločne s príslušníkmi národnostných menšín a etnických skupín žijúcich na území Slovenskej republiky ... teda my, občania Slovenskej republiky uznášame sa prostredníctvom svojich zástupcov na tejto ústave:...“. Z citovaného textu celkom zjavne vyplýva, že ústavodarca týmto textom priznal popri slovenskom národe štátotvornú (resp. možno presnejšie ústavnotvornú) funkciu aj príslušníkom národnostných menšín a etnických skupín žijúcim na území Slovenskej republiky, teda všetkým občanom Slovenskej republiky, čím organicky skĺbil národný princíp s princípom občianskym. Skutočnosť, že v tomto texte zvýraznil národný princíp nie je ničím iným len zvýraznením historického faktu, ktorý bol prítomný pri schvaľovaní Ústavy Slovenskej republiky. Preto akékoľvek úvahy o nadradenom postavení občanov hlásiacich sa k slovenskej národnosti pred občanmi hlásiacimi sa k národnostným menšinám, či etnickým skupinám v Slovenskej republike nemožno podľa môjho názoru z obsahu Preambuly vyvodiť. Navyše pri obmedzených možnostiach normatívneho pôsobenia Preambuly na výklad a aplikáciu ústavy treba vziať do úvahy, že samotný text Ústavy Slovenskej republiky vychádza dôsledne z občianskeho princípu, čo možno dokumentovať na celom rade ústavných noriem.

Pokiaľ ide o ustanovenia pôvodného znenia ústavy týkajúce sa priamo alebo aspoň nepriamo práv národnostných menšín a etnických skupín, možno podľa môjho názoru pri ich porovnaní s textom analogických ustanovení ústav iných vyspelých demokratických štátov, na jednej strane konštatovať, že zodpovedajú minimálne solídnemu medzinárodnému štandardu78. Na druhej strane treba vziať do úvahy, že schválená podoba ústavy bola vo viacerých častiach týkajúcich sa práv menšín pre národnostné menšiny a etnické skupiny nepriaznivejšia ako text jej vládneho návrhu, pričom všetky pozmeňujúce návrhy predložené zástupcami maďarskej menšiny boli počas rozpravy a hlasovania v SNR v podstate demonštratívne odmietnuté bez akejkoľvek snahy hľadať a nájsť kompromis. Berúc do úvahy tiež konfrontačne vedenú diskusiu možno uzavrieť, že finálna fáza rokovania o vládnom návrhu ústavy vytvorila minimálny politický priestor k tomu, aby zástupcovia politickej reprezentácie maďarskej menšiny návrh Ústavy Slovenskej republiky podporili, a preto ich odchod z rokovacej sály pred záverečným hlasovaním treba považovať za legitímne vyjadrenie ich postoja, ktorý sa aj v záujme vytvárania priaznivého ovzdušia pre harmonické multietnické vzťahy v Slovenskej republike žiada rešpektovať79.

Na základe uvedeného možno sumarizujúc konštatovať, že Ústava Slovenskej republiky bola vo svojom pôvodnom znení, napriek čiastočným výhradám, veľmi solídnym legislatívnym dielom a to najmä v kontexte s dobou a spoločensko-politickými podmienkami, v akých sa prijímala. Dnes je neodškriepiteľným faktom, že splnila mimoriadne významnú stabilizačnú funkciu v prvých týždňoch a mesiacoch existencie samostatnej Slovenskej republiky tým, že zabezpečila nevyhnutný ústavný rámec pre fungovanie ústavných orgánov. Pomerne úspešne absorbovala do svojho obsahu zásadné zmeny spoločensko-politického systému uskutočnené po novembri 1989 a vytvárala seriózny ústavný základ pre obdobie komplexnej transformácie spoločnosti. Nemožno opomenúť, že ústava aj v pôvodnom znení obstála v „skúške času“ keď sa stala vážnou prekážkou pred zreteľnými náznakmi pokusov o nastolenie autoritatívneho režimu, ktorého svedkami sme boli [9] [10] najmä v priebehu I. volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky (1994 - 1998).

II.   Ústavný vývoj v období rokov 1993 - 2009

Jednou z kľúčových funkcií ústavy je stabilizačná funkcia, ktorú ústava plní ako výraz odôvodnenej a trvalej vôle ľudu, ku ktorej dospel po zrelom uvážení. Stabilizačnú funkciu ústavy nemožno ale chápať absolútne, naopak treba ju vnímať v organickej väzbe s dynamickou funkciou, ktorá vychádza zo základného východiska, že žiadne ľudské dielo - a teda ani ústava - nie je dokonalé, a preto podlieha zmenám[11]. V tomto kontexte možno pripomenúť aj slová M. Ciča a Ľ. Fogaša, ktorí sa nemalou mierou podieľali na výslednom texte Ústavy Slovenskej republiky, ktorí už s krátkym odstupom po jej schvaľovaní uviedli: „Niet ústavy, ktorá nemá chyby, chybičky a ktorú by nebolo možné kritizovať za to, čo obsahuje, čo vyjadruje a čo všetko by mala ešte zakotviť. Platí to aj o našej ústave ...Tak ako každý základný zákon, aj ústava má nárok na svoj vývoj. Najlepším korektorom je život. Nová politická, štátoprávna, ekonomická a zahraničná situácia ukáže, kde sa žiada urobiť zmeny, formulovať isté inštitúty tak, aby lepšie zodpovedali súčasným i budúcim potrebám celej spoločnosti“"[12].

Vzhľadom na spoločensko-politické podmienky za akých bola Ústava Slovenskej republiky pripravovaná a schvaľovaná, ako aj dynamiku ďalšieho vývoja spoločnosti po konštituovaní samostatnej Slovenskej republiky sa napriek nesporným kvalitám jej pôvodného znenia dalo predpokladať, že v dohľadnej dobe dozrie objektívna potreba niektoré jej časti korigovať, resp. precizovať, či doplniť[13] o to viac, že pre ústavno-politickú prax v 90-tych rokoch minulého storočia bola príznačná naďalej konfrontačná atmosféra, ktorá bola nie zriedka spätá aj so snahami o účelový výklad niektorých ústavných noriem, resp. „využívanie“ niektorých nepresností, či medzier ústavného textu.

Aj keď prvý priamy zásah do textu ústavy prostredníctvom novelizácie sa uskutočnil „až“ v lete 1998, v konečnom dôsledku došlo v sledovanom období (1993 - 2009) k celému radu aj zásadnejších zmien a doplnkov pôvodného znenia ústavného textu, ktoré sa uskutočňovali (žiaľ) nielen prostredníctvom priamych novelizácií Ústavy Slovenskej republiky, ale aj prostredníctvom prijímania ďalších ústavných zákonov obsahujúcich ústavnú matériu (k tomu viac nižšie).

Z hľadiska cieľov sledovaných touto štúdiou je žiadúce aspoň stručne analyzovať formovanie platnej ústavnej matérie v kontexte spoločensko- politického vývoja a až na tomto základe sa pokúsiť o jej komplexnejšie hodnotenie.

II.1.   Priame novelizácie Ústavy Slovenskej republiky

II.1.1.   Problém zastupovania prezidenta (prvá novelizácia ústavy)

Konštituovanie samostatnej Slovenskej republiky napriek očakávaniam uvoľnenie spoločenského napätia neprinieslo. Naopak vzťahy medzi relevantnými politickými stranami sa vyhrotili a spoločnosť sa polarizovala, čo vyústilo do vyslovenia nedôvery vláde V. Mečiara v marci 1994 a predčasných parlamentných volieb konaných na jeseň 1994. Na základe ich výsledkov sa konštituovala nová koaličná vláda V. Mečiara (HZDS, SNS, ZRS), ktorá pokračovala v konfrontačnom výkone moci, pre ktorý boli žiaľ príznačné aj tendencie k formovaniu autoritatívneho režimu. Ako je známe kľúčovým impulzom, ktorý vyvolal vládnu krízu v marci 1994 bol parlamentný prejav prezidenta M. Kováča. Aj preto sa po predčasných parlamentných voľbách politický zápas do značnej miery personifikoval do polohy zápasu medzi predsedom vlády a prezidentom. Túto skutočnosť aj v kontexte s blížiacim sa skončením funkčného obdobia prezidenta M. Kováča spojeného s reálnymi obavami, že nového prezidenta nebude národná rada schopná zvoliť, „využila“ opozícia. Vychádzajúc z predpokladu, že „medzi občanmi“ je vo všeobecnosti príťažlivá možnosť participovať na voľbe hlavy štátu, ale nesporne aj v snahe posilniť svoje politické preferencie s blížiacim sa koncom volebného obdobia, iniciovali opozičné politické strany začiatkom roku 1997 petičnú akciu na vyhlásenie referenda o priamej voľbe prezidenta.

Napriek tomu, že opozícii sa v rekordne krátkom čase podarilo zhromaždiť dostatok podpisov pod petíciu, referendum o priamej voľbe prezidenta bolo vládnou koalíciou zmarené[14], čo vyvolalo nielen ďalší rast spoločenského napätia, ale nemalou mierou prispelo aj k negatívnemu hodnoteniu vládnej politiky v zahraničí. Po skončení funkčného obdobia prezidenta M. Kováča (marec 1998) hrozba nezvolenia nového prezidenta nabrala reálne kontúry, keďže napriek viacerým pokusom národná rada nového prezidenta nezvolila.

Už som naznačil, že jedným z najzávažnejších koncepčných nedostatkov pôvodného znenia ústavy bol spôsob riešenia zastupovania výkonu právomocí prezidenta v kontexte s náročnými požiadavkami na zvolenie nového prezidenta (najmenej trojpätinová väčšina všetkých poslancov národnej rady v každom aj opakovanom kole volieb). Vzhľadom na skutočnosť, že prezidentský úrad nebol od marca 1998 obsadený, pričom do sféry tzv. nezastupiteľných právomocí hlavy štátu patrila aj právomoc vymenúvať a odvolávať predsedu vlády a jej jednotlivých členov a prijímať ich demisiu, reálne hrozilo, že po nových parlamentných voľbách nebude možné ustanoviť novú vládu, čo v konečnom dôsledku mohlo viesť až k nastoleniu „diktatúry legálnou cestu, keďže demisiu dovtedajšej vlády by nemal kto prijať[15]. Tejto hroziacej vládnej kríze bolo možné čeliť len novelou ústavy.

Slúži ku cti vtedajšieho parlamentu, ktorý napriek tomu, že bol značne politicky polarizovaný, po niekoľkých predchádzajúcich neúspešných pokusoch schválil 14. júla 1998 na základe vládneho návrhu prvú novelizáciu ústavy, ktorá bola v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej len „zbierka zákonov“) publikovaná pod č. 244/1998 Z. z. Išlo o obsahovo veľmi stručnú novelu, ktorá popri tom, že zverila predsedovi národnej rady v čase keď nie je prezidentský úrad obsadený, výkon právomoci prezidenta vymenúvať a odvolávať predsedu a ostatných členov vlády a prijímať ich demisiu, ako aj právomoc vymenúvať a odvolávať vedúcich ústredných orgánov a vyšších štátnych funkcionárov v prípadoch, ktoré ustanovuje zákon, zároveň na základe doplňujúceho návrhu tiež ustanovila, že návrh na voľbu prezidenta môže predložiť najmenej 8 poslancov národnej rady. Schválením tejto novely ústavy bola zažehnaná potenciálna ústavná kríza.

II.1.2.  Novelizácie Ústavy Slovenskej republiky v II. volebnom období Národnej rady Slovenskej republiky (1998 - 2002)

Po parlamentných voľbách v roku 1998 sa konštituovala nová koaličná vláda zložená zo Slovenskej demokratickej koalície (SDK), SDĽ, Strany maďarskej koalície (SMK) a Strany občianskeho porozumenia (SOP). Z hľadiska sledovanej problematiky je žiadúce poukázať na to, že vo volebných programoch nových vládnych strán mali významné miesto ústavné otázky. SDK a SMK boli v tomto smere najradikálnejšie, zasadzovali sa za prijatie novej ústavy, ktorej schváleniu mali predchádzať čiastkové ústavné zmeny, predovšetkým zavedenie priamej voľby hlavy štátu občanmi, podľa predstáv SMK tiež zmena preambuly ústavy v záujme uplatnenia dominancie občianskeho princípu, úprava ústavného postavenia územnej samosprávy a možnosť zavedenia sankcií za nerešpektovanie rozhodnutí Ústavného súdu SR. SOP sa výslovne zasadzovala len za presadenie priamej voľby prezidenta. SDĽ poukazujúc na nepresnosti, protichodnosť a medzerovitosť ústavného textu naznačovala vo svojom volebnom programe aj vôľu vykonať širšie ústavné zmeny, ale na základe dôslednej odbornej analýzy úrovne a funkčnosti ústavného textu[16]. Priesečník programových predstav vládnych strán sa premietol do programového vyhlásenia vlády, v ktorom sa uvádzalo:

Uvedený návrh ústavného zákona bol bez závažnejších problémov národnou radou schválený 14. januára 1999 a v zbierke zákonov publikovaný pod c. 9/1999 Z. z. - išlo o v poradí druhú novelizáciu Ústavy Slovenskej republiky. Na jej základe (po prechádzajúcom schválení zákona č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov) bol 29. mája 1999 občanmi zvolený za prezidenta spoločný kandidát vládnej koalície Rudolf Schuster.[2]

Vzhľadom na skutočnosť, že ústavnú novelu o priamej voľbe prezidenta bolo v záujme čo najskoršieho obsadenia prezidentského úradu (ten bol uvoľnený od marca 1998) potrebné pripraviť a schváliť v čo najkratšom čase, nebolo možné do nej premietnuť všetky ústavodarné zámery vládnej koalície. Keďže pri prvej ústavnej novele uskutočnenej v tomto volebnom období sa osvedčila jej príprava na úrovni parlamentu, vládna koalícia sa zhodla na tom, že aj prípadný ďalší návrh na zmenu ústavy by mal vzniknúť na pôde národnej rady. Za účelom vtiahnuť do prípravných prác aj opozičné politické strany zriadila národná rada uznesením c. 139 zo 16. februára 1999 Komisiu Národnej rady Slovenskej republiky pre revíziu ústavy (ďalej len „ústavná komisia“), za ktorej predsedu bol ustanovený podpredseda národnej rady Pavol Hrušovský, a v ktorej mal zastúpenie každý poslanecký klub (jej členmi boli P. Brňák, P. Kresák, L. Mészáros, L. Orosz, I. Šimko a E. Slavkovská).

Ústavná komisia sa v záujme získania podkladových materiálov pre prípravné práce obrátila s požiadavkou predložiť na základe analýzy námety a stanoviská k prípadným ďalším zmenám ústavy na najvyššie ústavné orgány, ako aj vybrané ústredné orgány štátnej správy, tiež právnické fakulty, Ústav štátu a práva SAV, stavovské organizácie právnikov a ďalšie záujmové organizácie a združenia. Paralelne Ústavný súd Slovenskej republiky a Legislatívna rada vlády Slovenskej republiky (ďalej aj „legislatívna rada“) zorganizovala v Tatranskej Javorine (4.- 5. marca 1999) vedeckú konferenciu „Ústava Slovenskej republiky a jej legislatívne perspektívy“, za účasti ústavných činiteľov a špičkových odborníkov z ústavnej teórie, ktorej výsledky boli zhrnuté v zborníku a predstavovali tiež mimoriadne cenný podklad pre prípravné práce. V súlade s Plánom legislatívnych úloh 1999 bol na úrovni vlády v nadväznosti na uzavretie Európskej dohody o pridružení spracovaný legislatívny zámer na vypracovanie novely ústavy súvisiacej so zmenami, ktoré je potrebné vykonať v záujme naplnenia integračných záujmov Slovenskej republiky (príprava vstupu do EÚ), ako aj legislatívny zámer ústavného zákona o bezpečnosti.

Po zhromaždení podkladového materiálu a jeho analýze ústavná komisia dospela k záveru, že v záujme „ušetrenia“ času je potrebné pokúsiť sa získané námety spracovať do legislatívnej podoby (na týchto legislatívnych prácach sa už s odkazom na rozhodnutia svojich politických grémií prestali zúčastňovať zástupcovia opozície, pričom ich odmietavý postoj k ďalším zmenám ústavy pretrval aj v ďalších fázach legislatívneho procesu. Naopak do prípravných prác sa popri koaličných členoch ústavnej komisie aktívne zapojili zástupcovia Združenia sudcov Slovenska, ako aj odborní zamestnanci legislatívneho odboru Kancelárie národnej rady).

Pôvodná predstava spracovateľov v poradí tretej novely ústavy, pre ktorú sa v tejto fáze vžil pracovný názov „malá novela ústavy“ bola z vecného hľadiska ďaleko užšia, ako jej finálny návrh predložený do legislatívneho procesu.

K podstatnému rozšíreniu návrhu prispel najmä záujem exekutívy, resp. jednotlivých ministerstiev uskutočniť aj ďalšie zásahy do ústavnej matérie, ktoré by vytvorili žiaduci ústavný priestor pre realizáciu niektorých častí vládneho programu. Takto sa súčasťou návrhu ústavnej novely stala „integračná problematika“, niektoré ústavné aspekty bezpečnostnej politiky a obrany štátu (vytvorenie ústavného rámca pre vstup do NATO a prijatie ústavného zákona o bezpečnosti), vytvorenie ústavného priestoru pre reformu verejnej správy s osobitným aspektom na konštituovanie plnohodnotného druhého stupňa územnej samosprávy, ako aj posilnenie ochrany základných práv a slobôd zriadením inštitútu verejného ochrancu prác. K rozšíreniu pôvodnej predstavy o rozsahu ústavnej novely prispelo v nemalej miere i „poznanie“, že pripravovaný návrh môže byť vzhľadom na realitu vzťahov medzi relevantnými politickými stranami posledným výraznejším zásahom do ústavného textu aj v dlhodobejšom časovom horizonte. Rozširovanie legislatívneho zámeru prirodzene sťažovalo priebeh prípravných prác, a to jednak z odborného hľadiska (komisia poslancov sa dostala do paradoxnej polohy koordinátora ústavodarných aktivít jednotlivých zložiek výkonnej moci), ako aj politického hľadiska (potreba hľadania ústavného konsenzu na širokej vecnej báze).

Pracovný návrh novely ústavy bol predstavený verejnosti na jeseň roku 1999 prostredníctvom masmédií a následne bol podrobený odbornej oponentúre jednak na odbornom seminári organizovanom národnou radou (november 1999) a následne na rozšírenom zasadnutí legislatívnej rady. Po zapracovaní pripomienok z odbornej oponentúry nasledovala fáza politických rokovaní o spracovanom návrhu ústavnej novely. V záujme získať podporu opozície zorganizoval predseda národnej rady „okrúhly stôl“, ku ktorému prizval predsedov parlamentných politických strán a ich právnych expertov. Napriek tomu sa vzhľadom na konfrontačný spôsob vedenia politiky zo strany opozície, charakteristický pre celé

II.    volebné obdobie národnej rady, túto podporu nepodarilo získať.[3]

Po zapracovaní niektorých ďalších pripomienok, ktoré vzišli zo záverečnej fázy rokovaní skupina poslancov (P. Hrušovský, P. Kresák, L. Orosz, I. Šimko) predložila koncom mája roku 2000 návrh v ústavnej novely do legislatívneho procesu. V rámci prvého čítania      národná rada tento návrh (tlač. č. 643)[4]

prerokovala na svojej 32. schôdzi v júni 2000. V dôsledku vyostrenia politického napätia, spôsobeného okrem iného snahou opozície skrátiť volebné obdobie národnej rady (opozíciou iniciované referendum, konané na jeseň roku 2000) bol návrh v poradí tretej novely ústavy v II. a III. čítaní prerokovaný až na 45. schôdzi národnej rady a schválený 23. februára 2001 a následne publikovaný v zbierke zákonov pod č.90/2001 Z. z..

Nesporne zaujímavo vyznieva porovnanie rokovania 5. schôdze SNR (31. 8. - 1. 9. 1992), na ktorej bola schválená Ústava Slovenskej republiky (pozri vyššie), s rokovaním 45. schôdze Národnej rady SR, na ktorej bola schválená v poradí tretia novela ústavy. Rokovanie o návrhu tejto novely ústavy v rámci II. a III. čítania začalo 6. februára 2001 (o13.00 hod.) a skončilo záverečným hlasovaním 23. februára 2001 (o 18. 44 hod.), v ktorom bol návrh ústavnej novely schválený v znení pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Za návrh hlasovalo 90 poslancov (najtesnejšia ústavná väčšina; za novelu hlasovali len poslanci vládnej koalície), proti hlasovalo 57 poslancov, 1 sa zdržal hlasovania (2 boli neprítomní). Rozprava trvala cca 110 hodín [pričom vzhľadom na už jej zjavne nedôstojný priebeh bola predčasne uzavretá postupom podľa § 35 ods. 7 zákona č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku národnej rady“)][5], vystúpilo v nej 113 poslancov, 5 členov vlády, a ďalej tiež predseda najvyššieho súdu, predseda NKÚ, predseda ZMOS-u. Odznelo 1411 faktických poznámok a bolo predložených 142 pozmeňujúcich, resp. doplňujúcich návrhov.

Suché štatistické údaje síce naznačujú, ale nevystihujú dostatočne atmosféru rozpravy prebiehajúcej na tejto schôdzi národnej rady, ktoré sa niesla prevažne konfrontačným a miestami zjavne nedôstojným spôsobom pred televíznymi kamerami. Parlamentná rozprava predstavovala vyústenie tvrdého politického zápasu, ktorý sa odohrával začiatkom druhej polovice II. volebného obdobia národnej rady medzi koaličnými a opozičnými politickými stranami. Tento negatívny fakt sa žiada pripomenúť aj preto, že bol odrazom doby, v ktorom prebiehal nielen zápas o novú podobu základného zákona, ale vo svojej podstate aj zápas o ďalšie vnútropolitické i zahraničnopolitické smerovanie Slovenskej republiky. Aj preto predstavuje podrobné štúdium stenografického záznamu z rokovania 45. schôdze Národnej rady SR v jej II. volebnom období významnú politologicko-historickú sondu do života našej spoločnosti na prelome tisícročí[6].

Z vecného hľadiska sa v poradí tretia novela ústavy dotkla viac ako jednej tretiny pôvodného ústavného textu, pričom najvýznamnejšie zmeny, ktoré priniesla možno zhrnúť nasledovne:

1.  Precíznejšie vymedzenie vzťahu k medzinárodnému právu a ďalším medzinárodným záväzkom Slovenskej republiky, ako aj vytvorenie ústavných predpokladov pre vstup do EÚ a NATO (tzv. integračná problematika“), v konkrétnostiach išlo najmä o:

-   doplnenie úvodného ustanovenia ústavy o odsek 2 deklarujúci záväzok uznávať a dodržiavať všeobecné pravidlá medzinárodného práva a ďalšie medzinárodné záväzky,

-   posilnenie postavenia medzinárodných zmlúv v právnom poriadku Slovenskej republiky, okrem iného zavedením, resp. rozšírením aplikačnej prednosti niektorých medzinárodných zmlúv (pozri čl. 7 ods. 4 a 5 a tiež čl. 154c) pred zákonmi, došlo tiež k odstráneniu zjavných nepresností v texte ústavných noriem, ktoré upravovali dojednávanie medzinárodných zmlúv [nové znenie čl. 102 ods. 1 písm. a)],

-  ustanovenie spôsobu prijímania ústavného rozhodnutia o vstupe do EÚ a NATO (pozri čl. 7 ods. 2 a 4),

-   ustanovenie možnosti preniesť výkon časti práv Slovenskej republiky na Európske spoločenstvá a Európsku úniu (čl. 7 ods. 2), ako jedného zo základných ústavných predpokladov európskej integrácie,

-  vymedzenie postavenia právne záväzných aktov Európskeho spoločenstva a Európskej únie v právnom poriadku Slovenskej republiky (čl. 7 ods. 2) a ustanovenie foriem ich implementácie do právneho poriadku Slovenskej republiky (k tomu pozri čl. 120 ods. 2, ktorý vytvoril ústavný priestor pre vydávanie tzv. aproximačných nariadení),

-   vytvorenie ústavných predpokladov pre tvorbu európsky štandardnej legislatívy potrebnej pre úspešné zavŕšenie tzv. negociačných rokovaní s Európskou komisiou [rozšírenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ na celý sektor verejných financií, posilnenie nezávislosti všeobecných súdov, v tej súvislosti aj odstránenie kritizovaného modelu voľby ich sudcov „na dvakrát“ (pozri vyššie)].

2.  Posilnenie právneho postavenia územnej samosprávy a vytvorenie ústavných predpokladov pre komplexnú reformu verejnej správy, v konkrétnostiach zabezpečené najmä:

-   vymedzením ústavného postavenia a kompetencií druhého stupňa územnej samosprávy, vrátane ustanovenia jeho orgánov (zmeny v IV. hlave ústavy),

-   prehĺbením právnych garancií ochrany subjektov územnej samosprávy pred neústavnými a nezákonnými zásahmi resp. rozhodnutiami orgánov štátu prostredníctvom práva orgánov územnej samosprávy podať sťažnosť ústavnému súdu podľa čl. 127a ústavy

3.  Prehĺbenie ochrany základných práv a slobôd, ktoré bolo zabezpečené najmä:

-        podstatným rozšírením možností podať (ústavnú) sťažnosť ústavnému súdu na ochranu základných práv a slobôd, ako aj ľudských práv a základných slobôd garantovaných kvalifikovanou medzinárodnou zmluvou, ktorá podľa schválených zmien môže smerovať už aj proti rozhodnutiam, opatreniam a iným zásahom všeobecných súdov (nové znenie čl. 127),

-   ustanovením inštitútu verejného ochrancu práv, ako nového ústavného orgánu, ktorý sa podieľa na ochrane práv fyzických a právnických osôb (druhý oddiel VIII. hlavy).

4.   Prehĺbenie prvkov deľby moci a posilnenie postavenia orgánov ochrany práva, ku ktorému došlo najmä:

-   posilnením ústavného postavenia Ústavného súdu SR [rozšírením a precizáciou jeho právomocí; v tej súvislosti došlo v záujme posilnenia funkčnosti ústavného súdu k zvýšeniu počtu jeho sudcov z 10 na 13, pričom zároveň v záujme posilnenia ich nezávislosti došlo aj k predĺženiu ich funkčného obdobia zo 7 rokov na 12 rokov spojeného so zavedením nemožnosti opätovného ustanovenia do tejto funkcie (zmeny a doplnky v prvom oddieli VII. hlavy)],

-   posilnením nezávislosti sudcov všeobecných súdov prostredníctvom odstránenia kontroverzného inštitútu tzv. štvorročných sudcov (ustanovovanie sudcov na „dvakrát“), ako aj ustanovením nového spôsobu vymenúvania a odvolávania sudcov prezidentom na návrh Súdnej rady SR, pričom k odvolaniu sudcu z funkcie môže podľa tejto novely ústavy dôjsť len na základe ústavou ustanovených dôvodov (zmeny v druhom oddieli VII. hlavy),

- ustanovením Súdnej rady Slovenskej republiky ako nového ústavného orgánu vybaveného právomocami rozhodovať o zásadných otázkach chodu súdnictva.

Z ďalších povšimnutia hodných zmien a doplnkov ústavnej matérie, ktoré priniesla tretia novela ústavy možno ešte spomenúť obmedzenie rozsahu poslaneckej imunity, upresnenie ústavnej úpravy inkompatibility funkcií a zákazu niektorých činností ústavných činiteľov, zrušenie možnosti prezidenta udeľovať milosť a amnestiu formou abolície, upresnenie úpravy zániku poslaneckého mandátu (reakcia na kauzu „Gaulider“), ústavné zakotvenie Národnej banky Slovenska ako nezávislej centrálnej banky, predĺženie ústavnej lehoty od zadržania obvineného resp. podozrivého po jeho prepustenie z väzby na slobodu, resp. na odovzdanie súdu, ako aj lehoty pre rozhodnutie súdu o väzbe atd.

Vzhľadom na skutočnosť, že som sa osobne podieľal na príprave a schvaľovaní v poradí tretej novelizácie ústavy, nepovažujem za vhodné komplexnejšie ju hodnotiť. Napriek sa žiada aspoň uviesť, že predstavovala doposiaľ najrozsiahlejší a svojim dopadom aj najvýznamnejší zásah do Ústavy Slovenskej republiky, ktorý bol podľa môjho názoru v danom čase z hľadiska ďalšieho smerovania Slovenskej republiky vo všetkých podstatných črtách žiadúci. Je inou otázkou, že niektoré jej ustanovenia sa mohli napísať aj inak, a niektoré možno lepšie. Niektoré sa lepšie „napísať“ objektívne nedali (napriek vôli jej spracovateľov), pretože boli výsledkom v tom čase možných a aj reálne dosiahnuteľných kompromisov. Z celého radu príkladov možno spomenúť nerealizovanú vôľu autorov novely presadiť z koncepčných dôvodov zmeny v čl. 2 ods. 2 ústavy („Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom“) spočívajúce v nahradení slov „štátne orgány“ slovami „orgány verejnej moci“. Toto úsilie stroskotalo na sústredenom odpore predstaviteľov ZMOS-u, za ktorými stáli mnohí poslanci (zároveň starostovia), a to aj napriek trpezlivému vysvetľovaniu, že aj v platnej podobe treba toto ustanovenie ústavy interpretovať extenzívne, t. j. vzťahovať ho na všetku mocenskú činnosť orgánov územnej samosprávy. Schválenie novely ústavy ako celku by s vysokou pravdepodobnosťou ohrozilo tiež presadzovanie rozsiahlejšieho obmedzenia inštitútu poslaneckej imunity a zrejme aj rozsiahlejšie posilnenie ústavného postavenia NKÚ. Na druhej strane bolo potrebné čeliť niektorým návrhom, ktoré usilovali o implementáciu prvkov poloprezidentského režimu (najmä úsilie vtedajšieho prezidenta o výraznejšie posilnenie prezidentského veta)[7], či iných návrhov koncepčne sa vymykajúcich jednému z kľúčových cieľov novely - „vyladiť“ ústavné postavenie, právomoci a vzájomné vzťahy najvyšších ústavných orgánov do formy modernej parlamentnej demokracie.

Treba priznať, že aj pri príprave a schvaľovaní tretej ústavnej novely sa jej tvorcovia dopustili niektorých pochybení, čo je, vzhľadom na hektickú atmosféru, v ktorej sa „rodila“, celkom prirodzené. Spomenúť možno napr. nie najšťastnejšiu úpravu prechodných ustanovení (polročné vákuum vo vzťahu k nadobudnutiu účinnosti nového znenia čl. 127 ústavy upravujúceho inštitút ústavnej sťažnosti). S odstupom času sa vzhľadom na nebezpečne sa rozvíjajúci mocenský zápas o ovládnutie súdnej moci, ukazuje, že spracovatelia ústavnej novely mali až príliš idealistickú predstavu o nimi navrhnutom, a v konečnom dôsledku aj presadenom spôsobe konštituovania a fungovania Súdnej rady. Lepšie a komplexnejšie sa zrejme dali sformulovať aj „integračné ustanovenia“ novely. Vydarenejšia mohla byť aj výsledná podoba časti o verejnom ochrancovi práv a pod. Bez ohľadu na to si dovolím konštatovať, že novela ústavy z roku 2001 pozitívne ovplyvnila ďalší ústavný vývoj Slovenskej republiky, a čo je obzvlášť potešiteľné, prebudila z letargie aj dovtedy skôr driemajúcu ústavnú teóriu.

II.1.2.  Novelizácie Ústavy Slovenskej republiky v III. volebnom období Národnej rady Slovenskej republiky (2002 - 2006)

Ústavodarná aktivita Národnej rady SR bola v jej III. volebnom období z kvantitatívneho hľadiska mimoriadne intenzívna. Národná rada v jeho priebehu schválila celkom 14 ústavných zákonov, z toho 5 priamych novelizácií Ústavy Slovenskej republiky[8], a to napriek tomu, že vládna koalícia, ktorá vzišla z parlamentných volieb (SDKÚ, KDH, SMK, ANO) formulovala svoje ústavodarné zámery vo vládnom programe pomerne skromne: „Vláda navrhne prijatie ústavného zákona o konflikte záujmov, zúženie miery imunity ústavných činiteľov..“.

Celkový počet schválených ústavných zákonov v III. volebnom období národnej rady je z politologického hľadiska pozoruhodný, keďže oproti predchádzajúcemu volebnému obdobiu vládna koalícia nedisponovala ústavnou väčšinou (na začiatku volebného obdobia mala 83 hlasov), t. j. k schváleniu ústavných zmien bolo nevyhnutné získať aj podporu opozície. Ešte pozoruhodnej šie je to, že k najvyššej kumulácii schválených ústavných zákonov došlo v období od septembra 2005 (celkom 7 zo 14), t. j. v čase, keď už (po odchode KDH) fungovala len menšinová vláda a hrozila ústavná kríza.

Všetky priame novelizácie ústavy schválené v III. volebnom období národnej rady charakterizuje obsahová stručnosť a „monotematické“ zameranie; z vecného hľadiska sa týkali len štyroch okruhov problémov; poslaneckej imunity, „europroblematiky“, rozšírenia a precizácie ústavných pôsobnosti NKÚ a postavenia verejného ochrancu práv.

Prvá a posledná novelizácia Ústavy Slovenskej republiky vykonané v III. volebnom období národnej rady sa týkali inštitútu poslaneckej imunity.

V tejto súvislosti sa žiada pripomenúť, že problematika obmedzenia imunity ústavných činiteľov sa, zrejme aj v dôsledku rastu nedôvery verejnosti voči politickým elitám, na prelome tisícročí stala jednou z kľúčových tém verejnej diskusie, pričom aj pod sústredeným tlakom médií a mimovládnych organizácií sa jeho prípadné presadenie (zjednodušene) začalo vnímať takmer ako „všeliek“ na riešenie neduhov verejného života. Za týchto okolností sa stalo presadzovanie obmedzenia poslaneckej imunity „mediálne populárne“ a aj preto tvorilo (a dodnes tvorí) aspoň javovo nie nepodstatnú časť politickej agendy väčšiny relevantných politických strán.

Problematika poslaneckej imunity sa v III. volebnom období národnej rady stala predmetom 5 ústavných iniciatív, avšak celkový efekt z nich je minimálne rozpačitý. Tri ústavné iniciatívy [návrh skupiny koaličných poslancov tlač č. 196 (tzv. Galbavého návrh), vládny návrh (tlač č. 761) a návrh skupiny poslancov za KDH (tlač. č. 1534)] smerujúce k zrušeniu tzv. vonkajšej, t. j. procesnoprávnej imunity, skončili neúspešne. Naopak, kontroverzne vyznievajúce návrhy noviel ústavy (tlače č. 517 a 1444) boli schválené.

Prvý z úspešných návrhov na zmenu Ústavy Slovenskej republiky schválený národnou radou 4. marca 2004 a publikovaný ako ústavný zákon c. 140/2004 Z. z. (v poradí štvrtá novelizácia ústavy) predložený poslancom J. Drgoncom sa týkal problematiky poslaneckej indemnity (hmotnoprávna, resp. materiálna imunita), pričom zmena spočívala vo vypustení textu „Občianskoprávna zodpovednosť tým nie je dotknutá‘ z čl. 78 ods. 2 ústavy, ktorý sa stal súčasťou ústavného textu na základe novelizácie ústavy vykonanej ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z.. Účelom tohto doplnenia čl. 78 ods. 2 ústavy bolo výslovne ustanoviť, že hmotnoprávna imunita za výroky poslancov parlamentu prednesené ma pôde národnej rady sa vzťahuje len na trestnoprávnu zodpovednosť a nie aj na uplatnenie občianskoprávnej zodpovednosti. Tým sa mala zvýrazniť garancia občianskoprávnej ochrany tzv. „tretích osôb“, pretože výroky poslancov prednesené v parlamente (nie zriedka v priamom televíznom prenose) sa nesporne môžu dotknúť ich osobnej cti, či dobrej povesti. Absolútne chápanie hmotnoprávnej imunity totiž uplatnenie občianskoprávnej ochrany prostredníctvom žalôb na ochranu osobnosti vylučuje.

Podľa dôvodovej správy k návrhu poslanca J. Drgonca sa „Zásada spravodlivej rovnováhy, ktorá je základom riešenia proti sebe stojacích záujmov v právnom štáte“ narušila „v neprospech takého mimoriadne dôležitého ústavnoprávneho inštitútu, akým poslanecká imunita bez pochybností je. Za účelom obnovenia rovnováhy v ústavnom postavení poslanca, ktorá sa nadmerne narušila schválením ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. sa z čl. 78 ods. 2 vypúšťa jeho tretia (posledná) veta.“ Autor tejto novely ústavy argumentuje, opierajúc sa aj o judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (najmä Jerusalem, v. Austria, sťažnosť č. 26958/95, rozsudok z 27. februára 2001, § 36), ako aj prax Európskeho parlamentu, že prostredníctvom tejto ústavnej zmeny došlo k obnoveniu slobody prejavu poslancov národnej rady, pričom táto ústavná zmena v súčasnej podobe nepredstavuje generálne oslobodenie poslancov od občianskoprávnej zodpovednosti za výroky, ale len v rozsahu ochrany priznanej ustanovením čl. 78 ods. 2 ústavy („Za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej orgáne...“).95

Nie je účelom tejto štúdie obšírnejšie polemizovať s uvedenou argumentáciou, napriek tomu považujem za potrebné podotknúť, že je minimálne diskutabilné, či je váha poslaneckej indemnity tak vysoká, aby mohla ospravedlniť odňatie účinnej právnej ochrany základného práva podľa čl. 19 ods. 1 ústavy osobám dotknutým parlamentnými prejavmi. Navyše domáca ústavná úprava zavedená novelou ústavy z roku 2001 nebola v európskom kontexte ojedinelá. Obdobnú úpravu (treba priznať, že v užšom rozsahu) možno nájsť napr. v Základnom zákone SRN (čl. 46 ods. 1), lotyšskej ústave (čl. 22 ods. 3), tiež litovskej ústave (čl. 62 ods. 3), ako aj v Ústave Poľskej republiky (čl. 105 ods. 1)96.

Popri minimálne diskutabilnom zámere, ktorý sledovala tzv. „Drgoncová“ ústavná novela treba poznamenať, že sa ňou opätovne otvoril problém interpretácie prvej vety čl. 78 ods. 2 ústavy („Za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej orgáne nemožno poslanca trestne stíhať...“). Ide o hľadanie odpovede na otázku, či možno slovné spojenie „trestne stíhať“ vykladať extenzívne, t. j. aj vo vzťahu k uplatneniu občianskoprávnej zodpovednosti. Treba súhlasiť s tým, že účel tejto ústavnej iniciatívy možno zreteľne vyvodiť z citovaného textu dôvodovej správy, je ale diskutabilné, či tento argument uplatňovaný jeho autorom postačuje. Aj keď rešpektujem, že ústavné normy treba vykladať vo všetkých jej súvislostiach, treba zároveň poznamenať, že každý extenzívny výklad ústavy má svoje úskalia97, pričom aj v bohatej odbornej spisbe J. Drgonca bola nie raz artikulovaná v iných súvislostiach myšlienka, že nie je rozhodujúce, čo ústavodarca (zákonodarca) zamýšľal, ale to, ako svoj zámer vyjadril. Aj preto sa v zhode s inými autormi prikláňam skôr k názoru, že zvoleným legislatívno-technickým riešením sa zámer tejto rozoberanej ústavnej novely nepodarilo dosiahnuť, t. j. poslanci za svoje výroky v parlamente podľa [9] [10] [11] môjho názoru naďalej podliehajú občianskoprávnej zodpovednosti.98 Relevantnú odpoveď na túto otázku môže poskytnúť budúca ústavnoprávna prax.

Druhá „úspešná“ iniciatíva skupiny poslancov vládnej koalície (Bardos, Hort, Lintner, Minárik) týkajúca sa poslaneckej imunity, ktorá vyústila 16. marca 2006 do schválenia v poradí ôsmej priamej novelizácie Ústavy Slovenskej republiky publikovanej v zbierke zákonov pod č. 210/2006 Z. z. sa vecne dotýkala procesnoprávnej imunity Prostredníctvom nej sa dovtedajší text čl. 78 ods. 3 ústavy „Poslanca nemožno trestne ani disciplinárne stíhať, ani vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky“ doplnil po vloženej bodkočiarke o text „možno však prejednať priestupok, o ktorom to ustanoví zákon. “ Z dôvodovej správy k tomuto návrhu zjavne vyplýva, že navrhovatelia ho predkladali so zámerom dosiahnuť zúženie rozsahu poslaneckej imunity, v skutočnosti však dosiahli opak - rozšírili procesnoprávnu imunitu aj na stíhanie priestupkov.99 Za týchto okolností možno túto novelizáciu ústavy v lepšom prípade hodnotiť ako „skratovú“ reakciu ústavodarného zboru na tlak verejnej mienky vyvolaný „incidentom“ poslanca J. Cupera (spôsobil dopravnú nehodu pod vplyvom alkoholu), ale v horšom prípade zastierané, avšak pritom vedomé rozšírenie procesnoprávnej imunity aj na priestupky.

V poradí piatu priamu novelizáciu Ústavy Slovenskej republiky národná rada schválila 14. mája 2004 a bola publikovaná pod č. 323/2004 Z. z. Táto novelizácia ústavy (vykonaná na základe vládneho návrhu - tlač č. 684) týkajúca sa „europroblematiky“ bola prijatá už po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie a súvisela s blížiacimi sa voľbami do Európskeho parlamentu. Dotkla sa len dvoch ustanovení ústavy. Doplnením čl. 77 ods. 1 došlo k rozšíreniu nezlučiteľnosti funkcie poslanca národnej rady s výkonom funkcie poslanca Európskeho parlamentu a novým znením čl. 129 ods. 2 ústavy sa rozšírila právomoc ústavného súdu vo volebných veciach; podľa tejto novely ústavný súd rozhoduje aj o ústavnosti a zákonnosti volieb do Európskeho parlamentu.

Aj keď táto novelizácia ústavy bola objektívne nevyhnutná (najmä v časti týkajúcej sa ustanovenia novej právomoci ústavného súdu), žiada sa poznamenať, že išlo o prvú priamu novelizáciu ústavy vykonanú v skrátenom legislatívnom konaní a navyše schválenú podľa môjho názoru v rozpore s § 96 ods. 3 zákona [12] [13] o rokovacom poriadku národnej rady, podľa ktorého „Ak národná rada zákon neschválila, nový návrh zákona v tej istej veci možno podať najskôr o šesť mesiacov odo dňa neschválenia návrhu zákona...“ [vládny návrh sa totiž dotýkal obdobnej problematiky, akú obsahoval návrh skupiny poslancov (tlač č. 515), ktorý národná rada neschválila 4. marca 2004][14].

Na základe vládneho návrhu (tlač č. 1204) bola schválená 27. septembra 2005 aj v poradí šiesta novelizácia Ústavy Slovenskej republiky publikovaná pod č. 463/2005 Z. z., ktorá sa dotýkala rozšírenia a precizácie kontrolnej pôsobnosti Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky.

Za kľúčovú časť tejto novely ústavy treba považovať rozšírenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ na všetok majetok, finančné prostriedky a majetkové práva obcí a vyšších územných celkov, bez ohľadu nato, či ich nadobudli z prostriedkov získaných na úhradu nákladov na prenesený výkon štátnej správy a slúžiacich na jeho výkon (ako to bolo dovtedy podľa novely ústavy z roku 2001), alebo ich nadobudli z vlastného majetku a z vlastnej činnosti a sú určené na výkon ich samosprávnej pôsobnosti.[15]

Argumenty v prospech takéhoto rozšírenia kontrolnej pôsobnosti NKÚ sa popri podstatnej zmene spôsobu financovania územnej samosprávy, ku ktorému došlo v procese komplexnej reformy verejnej správy, opierali v súlade s textom dôvodovej správy[16] aj o medzinárodné štandardy vyjadrené najmä v Limskej deklarácii o základných princípoch nezávislej finančnej kontroly prijatej Medzinárodnou organizáciou najvyšších kontrolných inštitúcií (INTOSAI), podľa ktorých sa má pôsobnosť najvyšších kontrolných inštitúcií vzťahovať na celý okruh verejných financií. S týmto argumentom nechcem polemizovať, aj keď sa žiada poznamenať, že tieto „medzinárodné štandardy“ si zatiaľ neosvojili všetky štáty, ktoré sú členmi INTOSAI, pričom aj v tých štátoch, v ktorých sa kontrola uskutočňuje v takomto rozsahu prebieha odborná diskusia o tom, či takto široko koncipovaná pôsobnosť štátneho orgánu kontroly nespochybňuje ústavou garantované právo na nezávislý výkon územnej samosprávy[17].

Súčasne sa novelou ústavy vykonanou ústavným zákonom č. 463/2005 Z. z. zverila ústavnému súdu právomoc rozhodovať „...v sporných prípadoch o tom, či je daná kontrolná pôsobnosť Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky“ (čl. 126 ods. 2 ústavy), a to buď na návrh NKÚ, alebo subjektu, u ktorého sa má kontrola vykonať. Z hľadiska potenciálnych interpretačných sporov je vždy lepšie, ak sa priamo v ústave jednoznačne určí rozhodovacia právomoc určitého ústavného orgánu na riešenie určitého typu právnych sporov. Na druhej strane bolo v tomto prípade podľa môjho názoru na mieste položiť si otázku, či vzhľadom na už i tak predimenzovaný rozsah právomocí ústavného súdu, nie je vhodnejšie zveriť túto právomoc všeobecným súdom.

V poradí siedma novelizácia Ústavy Slovenskej republiky, ktorá sa dotýkala postavenia verejného ochrancu práv bola na základe návrhu Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre ľudské práva, národnosti a postavenie žien (tlač č. 1371) schválená 3. februára 2006 a publikovaná v zbierke zákonov pod č. 92/2006 Z. z.

Prostredníctvom tejto novely ústavy došlo predovšetkým k rozšíreniu okruhu subjektov oprávnených kvalifikovaným spôsobom iniciovať konanie o súlade právnych predpisov pred ústavným súdom o verejného ochrancu práv doplnením čl. 130 ods. 1 ústavy o nové písm. f), ktoré znie: „Ústavný súd začne konanie, ak podá návrh ... f) verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.“

Uvedenú zmenu ústavy treba z hľadiska cieľov ňou sledovaného hodnotiť podľa môjho názoru pozitívne a to predovšetkým v kontexte s ústavným postavením verejného ochrancu práv a jeho úlohami pri ochrane základných práv a slobôd[18]. Prostredníctvom tejto novely bol verejný ochranca práv totiž vybavený oprávnením, ktoré mu poskytuje efektívny právny nástroj pre plnenie jeho ústavných funkcií (samozrejme za predpokladu, že ho bude využívať). Ide o ústavnú úpravu, ktorá je známa aj v iných demokratických štátoch[19], pričom v podmienkach Slovenskej republiky je o to významnejšia, že podľa platnej právnej úpravy sa fyzické osoby a právnické osoby nemôžu prostredníctvom (ústavnej) sťažnosti  domáhať ochrany svojich základných práv a slobôd v prípadoch, ak k ich porušeniu došlo priamo zákonom, alebo iným všeobecne záväzných právnym predpisom, ktorý je v rozpore s ústavou.

Diskutabilné je ale ústavou fixované obmedzenie uplatňovania tohto oprávnenia verejným ochrancom práv („...ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody...“), ktoré nie je podľa môjho názoru dostatočne odôvodnené a môže v praxi spôsobovať interpretačné a aplikačné problémy. Táto skutočnosť vystupuje do popredia o to viac, že súčasne sa do textu ústavy touto novelou dostal aj nový odsek 2 čl. 151a, ktorý znie „Verejný ochranca práv môže Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe“.

Už na prvý pohľad je zrejmé, že medzi ustanovením čl. 130 písm. f) a ustanovením čl. 151a ods. 2 ústavy je nezanedbateľný rozdiel („môže ohroziť základné práva alebo slobody“, resp. „porušuje“) hoci je zjavné, že ide o úpravu toho istého oprávnenia verejného ochrancu práv. Navyše k záveru o tom, že „všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu“ môže právne relevantným spôsobom dôjsť vo svojom rozhodnutí len ústavný súd a nie verejný ochranca práv. S touto „nedôslednosťou“ ústavodarcu, sa bude musieť vysporiadať ústavný súd, ktorý ho môže čiastočne eliminovať prostredníctvom interpretácie uvedených ustanovení ústavy.[20]

Rozoberanou novelizáciou ústavy sa zaviedlo aj nové znenie čl. 151a ods. 1 ústavy, ktoré v schválenom znení tiež vyvoláva viacero otáznikov. V prvom rade treba poznamenať, že podľa zámeru výboru, ktorému korešpondoval aj navrhovaný text, sa mala rozšíriť ochranná funkcia verejného ochrancu práv z ochrany (len) základných práv a slobôd (pozri pôvodné znenie čl. 151a ods. 1 ústavy schválené v roku 2001) na ochranu všetkých práv a slobôd, vrátane celej „maladministrácie“ obdobne, ako to napr. pre Európskeho ombdusmana upravuje čl. 195 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva[21]. Vďaka schválenému pozmeňujúcemu návrhu sa ale tento zámer nepodarilo presadiť. Naopak podľa schváleného pozmeňujúceho návrhu možno formulovať záver, že nim pravdepodobne došlo k zúženiu (zrejme nechcenému) pôsobnosti verejného ochrancu práv. Podľa pôvodnej úpravy bola totiž jeho aktivita smerujúca k ochrane základných práv a slobôd ústavne podmienená prípadmi, keď je „...konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť (orgánov verejnej správy; pozn. autora) v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho štátu“, zatiaľ čo po novele sa táto „podmienenosť“ vzťahuje už len na „...konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom“(!). Aj toto nedopatrenie ústavodarcu ale podľa môjho názoru možno eliminovať interpretačnou praxou.

II.1.   Konštituovanie polylegálneho ústavného systému Slovenskej republiky

II.2.   1. Ústava Slovenskej republiky o ústavných zákonoch

Moderná ústavná teória v rámci typológie ústav tradične rozlišuje medzi ústavou v materiálnom zmysle a ústavou vo formálnom zmysle. Ústava v materiálnom zmysle sa vo všeobecnosti chápe ako súhrn všetkých právnych pravidiel (prameňov práva) bez ohľadu na ich formu, ktoré upravujú otázky tradične patriace do ústavnej matérie, t. j. najmä základy mocenskej organizácie štátu (verejnej moci) jeho formu a štruktúru, zásady vzťahov medzi štátom a občanmi, resp. aj ďalšími fyzickými osobami a právnickými osobami, ako aj zásady vzťahov štátu k iným štátom, resp. medzinárodnému spoločenstvu a tiež kľúčové ciele a hodnoty, na ktoré je štát viazaný.108 Ústavu vo formálnom zmysle tvorí právny dokument alebo súbor právnych dokumentov, ktoré sa vyznačujú najvyšším stupňom právnej sily, pričom spravidla upravujú (mali by upravovať) spoločenské vzťahy, ktoré tvoria predmet ústavnej matérie. Pre ústavu vo formálnom zmysle je prioritná forma (nie obsah) charakteristická popri najvyššej právnej sile aj písomnou formou, označením a spravidla tiež osobitným spôsobom schvaľovania.

Medzi ústavou v materiálnom a formálnom zmysle môžu byť v jednotlivých štátoch značne rozdiely (ale ani nemusia byť), čo je podmienené najmä typom právnej kultúry, ústavnými tradíciami a zvyklosťami, ako aj špecifickými črtami ústavno-politického vývoja. V modernom štáte by malo byť jedným z prioritných cieľov ústavodarcu pokúsiť sa ústavu v materiálnom zmysle premietnuť do ústavy vo formálnom zmysle, čo výrazne prospieva k prehľadnému a zrozumiteľnému usporiadaniu celého právneho poriadku. Z tohto hľadiska možno považovať za ideálny stav, keď je celá ústavná matéria (ústava v materiálnom zmysle) premietnutá do jediného právneho dokumentu - ústavy (základného zákona). Ak tomu tak je, tak môžeme hovoriť o monolegálnej ústave. Naopak, ak je ústavná matéria premietnutá do viacerých právnych (ústavných) dokumentov, tak môžeme hovoriť o polylegálnej ústave. Už na prvý pohľad je zjavné, že z hľadiska prehľadnosti usporiadania ústavnej matérie, ako aj jej interpretácie v právno- aplikačnej praxi, je vhodnejšie, ak má štát monolegálnu ústavu. [22]

Z poznatkov porovnávacieho ústavného práva vyplýva, že vo svete výrazne dominujú monolegálne ústavy.[23] K menšine štátov, ktoré majú polylegálnu ústavu treba zaradiť aj Slovenskú republiku. Aj keď je u nás ústava v materiálnom zmysle v zásade premietnutá do ústavy vo formálnom zmysle (rozumej súboru ústavných predpisov), ústavná matéria je popri Ústave Slovenskej republiky obsiahnutá aj v ďalších ústavných zákonoch. Tento stav zodpovedá domácim ústavným tradíciám, keďže v podstate všetky československé ústavy (1920, 1948, 1960), ako aj ústava slovenského štátu z roku 1939 boli buď už ako polylegálne prijaté, resp. predpokladali pluralitu ústavných predpisov, pričom v priebehu ich účinnosti boli menené a dopĺňané tak, že ústavná matéria tvorila obsah nielen ústavy, ale aj ďalších ústavných zákonov.[24] Od tejto ústavnej tradície nebolo možno pri konštituovaní samostatnej Slovenskej republiky dosť dobre odstúpiť, vzhľadom na to, že Ústava Slovenskej republiky bola prijímaná ešte v období existencie federálneho štátu, a preto nemohla priamo derogovať v tom čase platné a účinné federálne ústavné predpisy, pretože inak by bez akýchkoľvek diskusií bolo možné považovať jej schválenie za konštituovanie samostatného štátu formou vystúpenia Slovenskej republiky z česko-slovenskej federácie. Za týchto okolností už v čase schválenia Ústavy Slovenskej republiky existovala u nás polylegálna ústava, ktorú popri Ústave Slovenskej republiky tvorili platné federálne ústavné predpisy. Navyše už z pôvodného textu ústavy vyplývalo, že ústavodarca predpokladal aj do budúcna pluralitu ústavných predpisov.

Za stavu, keď je v Slovenskej republika ústavná matéria regulovaná popri Ústave Slovenskej republiky aj v ďalších ústavných predpisoch vzniká objektívne potreba terminologicky odlíšiť ústavu v užšom zmysle slova (rozumej Ústavu Slovenskej republiky) od ústavy v širšom zmysle slova (rozumej súbor ústavných predpisov upravujúcich ústavnú matériu). V Českej republike tento problém vyriešila priamo česká ústava, ktorá výslovne používa tradičný pojem „ústavní poŕádek“ (pozri čl. 3 a čl. 112), ktorého slovenský ekvivalent „ústavný poriadok“ nie je celkom vhodný, či už z hľadiska tradícií, ale aj z jazykovedného hľadiska. Nie malá časť domácej ústavnej teórie začala na označenie ústavy v širšom zmysle slova (polylegálnej ústavy) používať označenie „ústavný systém“111, ktorý sa už vžíva a ani z jazykovedného hľadiska nemožno mať voči nemu zásadnejšie výhrady.112 Môj príklon k používaniu tohto označenia potvrdzuje už samotný nadpis tejto štúdie, ako aj označenie grantového projektu, v rámci ktorého vznikla.

Už vyššie som uviedol, že v sledovanom období (1993 - 2009) sa ústavná matéria menila a dopĺňala nielen prostredníctvom priamych novelizácií Ústavy Slovenskej republiky, ale aj prijímaním ďalších ústavných zákonov. Z tohto dôvodu sa žiada ešte pred ich vecným rozborom analyzovať vzťah Ústavy Slovenskej republiky a ďalších platných ústavných zákonov vychádzajúc pritom z ústavných noriem obsiahnutých priamo v Ústave Slovenskej republiky.

V platnom texte Ústavy Slovenskej republiky je používanie slovného spojenia „ústavný zákon“ veľmi frekventované (je použité celkom 49 krát), pričom ustanovenia, v ktorých je použité možno rozdeliť do viacerých skupín:

1.     Ustanovenia, na základe ktorých možno charakterizovať postavenie ústavných zákonov v právnom poriadku Slovenskej republiky a aj vymedziť ich vzťah k Ústave Slovenskej republiky (najmä čl. 84 ods. 4, čl. 125 ods. 1, čl. 125a ods. 1, čl. 125b ods. 1 a čl. 152 ods. 4);

2.  Ustanovenia, ktoré majú charakter blanketovej normy, t. j. priamo odkazujú na prijatie konkrétneho ústavného zákona (čl. 51 ods. 2 a čl. 102 ods. 3);

3.  Ustanovenia, ktoré prikazujú, že o určitých veciach možno rozhodnúť len formou ústavného zákona [čl. 3 ods. 2 (zmena hraníc Slovenskej republiky), čl. 7 ods. 1, čl. 86 písm. b) a čl. 93 ods. 1 (rozhodnutie o vstupe, resp. vystúpení zo štátneho zväzku) a čl. 99 ods. 1 (zmena alebo zrušenie výsledku referenda)];

4.     Ustanovenia, v ktorých je slovné spojenie „ústavný zákon“ použité z legislatívno-technických dôvodov, reflektujúce skutočnosť, že ústavné zákony sú osobitnými prameňmi práva v Slovenskej republike [napr. čl. 86 písm. a), čl. 89 ods. 1, čl. 144 ods. 1 atd.];

5.  Prechodné a záverečné ustanovenia, v ktorých je slovné spojenie „ústavný zákon“ použité z intertemporálnych dôvodov, t. j. najmä z dôvodu zrušenia konkrétneho ústavného zákona, alebo v spojitosti s ustanovením nadobudnutia účinnosti príslušnej priamej novelizácie ústavy a pod. [napr. čl. 154b ods. 3, čl. 155 atd.]. [25] [26]

Z hľadiska cieľov sledovaných touto štúdiou je dôležité analyzovať predovšetkým ustanovenia ústavy uvedené pod bodom 1, t. j. tie na základe ktorých možno charakterizovať postavenie ústavných zákonov v právnom poriadku Slovenskej republiky a aj vymedziť ich vzťah k Ústave Slovenskej republiky.

V prvom rade sa žiada uviesť, že Ústava Slovenskej republiky už vo svojom pôvodnom znení formálne rozlišovala medzi ústavou a jej zmenami na jednej strane a ústavnými zákonmi na druhej strane, čo potvrdzuje jednak dikcia čl. 84 ods. 4 („Na prijatie ústavy, zmenu ústavy, ústavného zákona ...je potrebný súhlas aspoň trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov“), ako aj text čl. 86 písm. a) /„Do pôsobnosti Národnej rady Slovenskej republiky patrí najmä: a) uznášať sa na ústave, ústavných a ostatných zákonoch ...“/, ktoré sa aspoň v citovanej časti nezmenili ani po novelizáciách ústavy.

Z tohto formálneho rozlíšenia vychádzal ústavodarca pri schvaľovaní Ústavy Slovenskej republiky, ktorú aj formálne označil „len“ ako Ústava Slovenskej republiky a pod takým označením bola aj pod č. 460/1992 Zb. publikovaná v zbierke zákonov.113 Iniciátor prvej priamej novelizácie Ústavy Slovenskej republiky (vláda) ale označil svoj návrh ako „ústavný zákon, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb“, čo ústavodarca akceptoval, a schválil túto, ako i ďalšie priame novelizácie Ústavy Slovenskej republiky formou ústavného zákona. V súčasnosti už možno takýto postup považovať za ústavnú zvyklosť, ktorá síce formálne nezodpovedá litere ústavy, ale treba ju (aspoň v súčasnosti) rešpektovať. Inou otázkou je, že „vďaka“ tejto ústavnej zvyklosti sa možnosti jednoznačnejšieho rozlišovania medzi ústavou a ústavnými zákonmi sťažujú, a to nielen z formálneho hľadiska. Naopak „vďaka“ nej sa ústava a ústavné zákony z hľadiska ich právno-teoretickej charakteristiky zbližujú, a to najmä vtedy, ak vezmeme popri čl. 84 ods. 4 ústavy do úvahy aj ďalšie ustanovenia ústavy (čl. 125 ods. 1, čl. 125a ods. 1 a čl. 125b ods. 1). Na ich základe možno totiž formulovať nasledovné závery:

1.  Na prijatie ústavného zákona, ako aj na prijatie (novej) ústavy, resp. jej zmenu (rozumej priamu novelizáciu ústavy; pozn.) sa zhodne vyžaduje súhlas kvalifikovanej - najmenej trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov národnej rady.

2. Všetky ostatné vnútroštátne právne predpisy, ako aj medzinárodné zmluvy (čl. 125a) musia byť v súlade nielen s ústavou, ale aj s ústavnými zákonmi.

3.  Ústava neustanovuje ústavnému súdu právomoc rozhodovať o súlade ústavných zákonov s ústavou.

Z uvedeného vyplýva, že ústavodarca priznal ústave a ústavným zákonom rovnaké hierarchické zaradenie v štruktúre právnych predpisov (na vrchole ich pyramídy), t.j. ide o právne predpisy najvyššieho stupňa právnej sily, ktoré zároveň požívajú aj rovnaký stupeň ústavnej ochrany.114 [27] [28]

Napriek uvedenému možno dôvodne predpokladať, že ústavodarca schvaľoval Ústavu Slovenskej republiky s úmyslom udeliť jej nielen faktickú ale aj právnu dominanciu v štruktúre ústavných predpisov. Tento úmysel sa mu ale z legislatívno-technického hľadiska (mierne povedané) nepodarilo uspokojivým spôsobom vyjadriť. Podporné argumenty v prospech tohto zámeru ústavodarcu možno identifikovať v ústavnom texte prostredníctvom interpretácie a aplikácie čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „Výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou.“

K citovanej ústavnej norme možno nesporne zvoliť viacero interpretačných prístupov. Prístup vychádzajúci z obmedzených možností uplatňovania ustanovenia čl. 152 ods. 4 ústavy v interpretačnej a aplikačnej praxi je založený na priorizovaní úzko chápaného systematického výkladu ústavy, pri ktorom sa zohľadňujú len vnútorné väzby v rámci čl. 152 ústavy, t. j. väzby medzi jeho jednotlivými odsekmi. Pri takomto prístupe prichádza do úvahy uplatňovanie príkazu uvedeného v čl. 152 ods. 4 ústavy len vo vzťahu k ústavným zákonom, zákonom a ostatným všeobecne záväzným právnym predpisom, ktoré boli platné a účinné pred nadobudnutím účinnosti Ústavy Slovenskej republiky.

Uvedený prístup vychádza z toho, že čl. 152 ústavy má charakter klasickej recepčnej normy (potvrdzuje to najmä text odseku 1, podľa ktorého „Ústavné zákony, zákony a ostatné právne predpisy zostávajú v Slovenskej republike v platnosti, ak neodporujú tejto ústave. Meniť a zrušovať ich môžu príslušné orgány Slovenskej republiky“), ktorej hlavnou funkciou bolo zabezpečiť „materiálnu i formálnu kontinuitu slovenského právneho poriadku i jeho vnútornú bezrozpornost“,115 a to v prvej fáze (do 31. decembra 1992) vo vzťahu k právnym predpisom orgánov Slovenskej republiky ako členského štátu federácie a následne, v kontexte s ustanovením čl. 156 ods. 1 druhej vety ústavy („Táto Ústava Slovenskej republiky nadobúda účinnosť dňom vyhlásenia, okrem ... čl. 152 ods. 2 druhá veta, ak sa týka ústavných zákonov, zákonov a ostatných právnych predpisov vydaných orgánmi Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky, ktoré nadobudnú účinnosť súčasne s príslušnými zmenami ústavných pomerov Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky v súlade s touto ústavou“) aj vo vzťahu k právnym predpisom vydaným bývalými federálnymi orgánmi. V nadväznosti na odsek 1 rozoberaného čl. 152 ústavy ustanovuje potom jeho odsek 2 špeciálny mechanizmus na odstránenie prípadného nesúladu právnych predpisov vydaných federálnymi orgánmi prostredníctvom rozhodovacej činnosti ústavného súdu, na ktorý nadväzuje procesná norma vyjadrená v odseku 3 ustanovujúca okruh subjektov oprávnených na predloženie návrhov ústavnému súdu podľa odseku 2. Logickým zavŕšením tohto reťazca je potom ustanovenie čl. 152 ods. 4 formulované v podobe generálneho príkazu adresovaného „všetkým subjektom, ktoré vo svojej činnosti interpretujú a aplikujú pramene práva“116, aby v prípade, [29] [30] ak možno uplatniť ústavne konformný výklad, interpretovali a uplatňovali právne predpisy vydané (bývalými) federálnymi orgánmi, ako aj právne predpisy vydané orgánmi Slovenskej republiky pred nadobudnutím účinnosti Ústavy Slovenskej republiky „v súlade s touto ústavou

Takéto (obmedzené) uplatňovanie čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky bolo výslovne odmietnuté už v prvom z doposiaľ publikovaných komentárov k Ústave Slovenskej republiky, v ktorom autor jeho príslušnej časti Š. Ogurčák výslovne uviedol: „Článok 152 ods. 4 je generálnou interpretačnou a realizačnou normou, ktorá prikazuje vykladať a uplatňovať právne predpisy vrátane ústavných zákonov v súlade s touto ústavou. Generálna interpretačná a realizačná norma sa vzťahuje na všetky predpisy bez ohľadu na obdobie ich platnosti a účinnosti, čiže neberie do úvahy fakt ich vzniku pred alebo po vzniku samostatnej Slovenskej republiky dňa 1. 1. 1993.“[31]

S týmto extenzívnym výkladom čl. 152 ods. 4 ústavy možno nesporne polemizovať, z hľadiska ústavnoprávnej praxe je ale podstatné to, že si ho osvojil Ústavný súd Slovenskej republiky, ako nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti, ktorý je ústavou splnomocnený podávať legálny výklad Ústavy Slovenskej republiky, čím ho plne legitimizoval. Ústavný súd tento extenzívny výklad čl. 152 ods. 4 ústavy prvý krát s primeranou razanciou vyjadril v odôvodnení nálezu sp. zn. PL. ÚS 15/1998, v ktorého odôvodnení okrem iného uviedol „Ak zákonodarca prijme právnu normu, ktorej formulácia nie je jednoznačná, nastoľuje stav právnej neistoty. Miera právnej neistoty je rozdielna. Niekedy ju možno odstrániť výkladom práva podľa všeobecného princípu výkladu a uplatňovania práva ustanoveného v čl. 152 ods. 4 ústavy.“ Odvtedy sa uplatňovanie čl. 152 ods. 4 ústavy v uvedenom rozsahu stalo súčasťou stabilného argumentačného inštrumentária ústavného súdu (pozri napr. rozhodnutia sp. zn. II. ÚS 148/06, IV. ÚS 96/07, I. ÚS 393/08, IV. ÚS 95/08), ktoré právno-aplikačná prax akceptuje.

Ak sa s uvedeným prístupom k výkladu čl. 152 ods. 4 ústavy stotožníme a rozvinieme ho do právnych dôsledkov, tak môžeme konštatovať, že práve prostredníctvom čl. 152 ods. 4 ústavy je Ústave Slovenskej republiky priznaná nielen faktická ale aj právna dominanciu nad ústavnými zákonmi, aj keď len v interpretačnej a aplikačnej rovine. Tento záver platí bez ohľadu na to, že (iné) ústavné normy výslovne neustanovujú, že Ústava Slovenskej republiky disponuje vyšším stupňom právnej sily ako ústavné zákony a ani nepredpokladá, aby ústavný súd preskúmaval súlad ústavných zákonov s ústavou. Uvedený záver vychádza najmä zo skutočnosti, že ústavný súd priznal vo svojej judikatúre ustanoveniu čl. 152 ods. 4 ústavy povahu všeobecného ústavného princípu, ako aj z možností, ktoré na tomto základe ponúka jeho interpretácia a aplikácia. Prostredníctvom čl. 152 ods. 4 ústavy totiž podľa môjho názoru možno „navodiť stav obsolétnosti právnej normy, ak ide         o právnu            normu   očividne alebo s vysokou pravdepodobnosťou odporujúcu ústave“.[32] Na tomto argumentačnom základe potom, podľa môjho názoru nielen možno, ale je priam nutné v interpretačnej a aplikačnej praxi formulovať záver, že v kontexte pôsobenia kategorického imperatívu vyjadreného v čl. 152 ods. 4 ústavy nemožno v interpretačnej a aplikačnej praxi v rovine vzťahov medzi normami ústavy a normami obsiahnutými v ústavných zákonoch mechanicky použiť všeobecné interpretačné pravidlo lex posterior derogat lex priori (to prirodzene neplatí o ústavných zákonoch, ktoré priamo novelizujú ústavu) a zrejme ani pravidlo lex specialis derogat lex generali}[33]

Aj keď na základe uvedeného možno konštatovať, že čl. 152 ods. 4 ústavy zabezpečuje Ústave Slovenskej republiky dominanciu v štruktúre ústavných predpisov nemožno vylúčiť, že ústavodarca bude prijímať (a žiaľ už aj prijal; o tom nižšie) ústavné zákony, ktoré budú obsahovať normy odporujúce ústave. Za týchto okolností dôsledné uplatnenie čl. 152 ods. 4 ústavy „ponúka“, aby sa v konečnom dôsledku prostredníctvom interpretácie „navodil“ stav obsolétnosti (nepoužiteľnosti) takejto ústavnej normy. Súhlasím s tým, že možno pochybovať, či by takýto interpretačný záver akceptoval aj parlament[34], resp. iný orgán verejnej moci aplikujúci dotknutú ústavnú normu. Nemožno však zabúdať na to, že Ústavný súd Slovenskej republiky je vybavený aj právomocou vykladať nielen ústavu ale aj ústavné zákony, pričom jeho výklad je všeobecne záväzný (čl. 128 ústavy), t. j. interpretačný záver o tom, že určitá ústavná norma obsiahnutá v ústavnom zákone je nepoužiteľná môže byť formulovaný aj v rozhodnutí ústavného súdu prijatom v konaní podľa čl. 128 ústavy.

Dominanciu Ústavy Slovenskej republiky v ústavnom systéme Slovenskej republiky možno podporiť aj argumentmi materiálnej povahy. Z materiálneho hľadiska Ústava Slovenskej republiky obsahuje kľúčovú časť ústavnej matérie, ktorú ústavné zákony svojim obsahom len dopĺňajú. Z formálneho hľadiska by malo zároveň platiť, že priamymi novelizáciami ústavy možno matériu obsiahnutú v Ústave Slovenskej republiky meniť a dopĺňať, zatiaľ čo ďalšími ústavnými zákonmi možno ústavnú matériu len dopĺňať, resp. tiež prijímať rozhodnutia, ktoré podľa „litery“ Ústavy Slovenskej republiky musia mať formu ústavného zákona [t. j. rozhodnutia podľa čl. 3 ods. 2; čl. 7 ods. 1 druhá veta v spojení s čl. 86 písm. b) a s čl. 93 ods. 1 a čl. 99 ods. 1]. V uvedenej súvislosti vzniká otázka, či možno z Ústavy Slovenskej republiky vyvodiť materiálne limity pre obsah ústavných zákonov, ktoré ústavnú matériu dopĺňajú (rozumej ústavné zákony nenovelizujúce Ústavu Slovenskej republiky priamo; pozn.), t. j. či možno takýmito ústavnými zákonmi upraviť len tie veci, o ktorých to výslovne predpokladá Ústava Slovenskej republiky.

Kladnú odpoveď na túto otázku žiaľ vyvrátila doterajšia ústavná prax (k tomu viac nižšie). V období 1993 - 2009 (k. 1. aprílu) totiž popri ôsmych priamych novelizáciách Ústavy Slovenskej republiky (pozri vyššie II. 1.) schválila národná rada pätnásť ďalších ústavných zákonov, z ktorých len u siedmych možno konštatovať, že boli schválené na základe príslušných ustanovení Ústavy Slovenskej republiky, t. j. mali „ústavný základ“ (ide o tri ústavné zákony upravujúce štátne hranice Slovenskej republiky a ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, vrátane troch jeho priamych novelizácií, ktoré boli schválené na základe ústavných blankiet obsiahnutých v čl. 51 ods. 2 a čl. 102 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky).

II.2.2.    Ústavné zákony upravujúce štátne hranice Slovenskej republiky

Podľa čl. 3 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky „Hranice Slovenskej republiky sa môžu meniť len ústavným zákonom“. Z citovaného vyplýva, že ústavné zákony prijímané na základe tohto ustanovenia ústavy tvoria osobitnú skupinu ústavných zákonov, ktoré z vecného hľadiska predstavujú vyjadrenie súhlasu národnej rady s medzinárodnou zmluvou medzi Slovenskou republikou a niektorým s ňou susediacich štátov o zmenách (úprave) ich štátnych hraníc.

V   súvislosti s čl. 3 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sa žiada poznamenať, že v našej modernej ústavnej histórii počínajúcej Ústavou tzv. 1. ČSR z roku 1920 sa zmena štátnych hraníc vždy schvaľovala formou ústavného zákona, t. j. citované ústavné ustanovenie zodpovedá domácim ústavným tradíciám.

Prípadná modifikácia právnej formy vyjadrovania súhlasu so zmenou štátnych hraníc by z tohto hľadiska bola necitlivým zásahom do týchto tradícií. Navyše rozhodovanie o zmene hraníc štátu je nesporne výnimočným prejavom štátnej suverenity, ktorým sa vymedzuje jeden zo základných definičných znakov štátu[35] - štátne územie, a preto je namieste, ak sa po formálno-právnej stránke toto rozhodnutie zhmotňuje do podoby právneho predpisu najvyššieho stupňa právnej sily. Z hľadiska vzťahu k Ústave Slovenskej republiky možno považovať ústavné zákony schválené podľa jej čl. 3 ods. 2 za ústavné zákony predstavujúce jednu z foriem realizácie Ústavy Slovenskej republiky.

V   sledovanom období boli na základe čl. 3 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky schválené tri ústavné zákony, konkrétne ústavný zákon č. 47/1996 Z. z. o súhlase so zmenami štátnej hranice medzi Slovenskou republikou a Českou republikou, ústavný zákon č. 352/1997 Z. z. o zmene hranice Slovenskej republiky s Maďarskou republikou a ústavný zákon č. 160/2003 Z. z. o súhlase so zmenami štátnej hranice medzi Slovenskou republikou a Poľskou republikou.

II.2.3.   Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu a jeho novelizácie.

Základy právnej úpravy výkonu moci v mimoriadnych situáciách, akými sú vojna, vojnový stav, výnimočný stav, či núdzový stav tvoria v moderných štátoch štandardnú súčasť ústavnej matérie, ktorá je upravená buď priamo v ústave alebo v osobitných ústavných zákonoch. Regulácia tejto skupiny spoločenských vzťahov poskytuje právnu istotu, že aj v mimoriadnych situáciách sa bude výkon moci uskutočňovať v ústavnom režime (aj keď čiastočne odlišnom od štandardného).

Z hľadiska najnovšej ústavnej histórie Slovenskej republiky sa žiada pripomenúť, že ústava v pôvodnom znení predpokladala úpravu formou osobitného ústavného zákona len pre výnimočný stav. Pôvodná ústavná blanketa vyjadrená v čl. 102 písm. l) ústavy [„Prezident ...l) vyhlasuje výnimočný stav na základe ústavného zákona“] nebola ale naplnená. Prostredníctvom novelizácie Ústavy Slovenskej republiky vykonanej ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. sa citovaná ústavná blanketa precizovala a rozšírila, pričom bola premietnutá do dvoch ústavných noriem - čl. 51 ods. 2 („Podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd a rozsah povinností v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu ustanoví ústavný zákon“) a čl. 102 ods. 3 („Podmienky vypovedania vojny, vyhlásenia vojnového stavu, vyhlásenia výnimočného stavu a spôsob výkonu verejnej moci v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu ustanoví ústavný zákon“).

Obe ústavné blankety boli naplnené prijatím ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu (ďalej aj „ústavný zákon č. 227/2002 Z. z.“). Z hľadiska vzťahu k Ústave Slovenskej republiky ide obdobne ako pri ústavných zákonoch prijímaných na základe čl. 3 ods. 2 o (ďalšiu) formu realizácie Ústavy prostredníctvom vydania „vykonávacieho“ právneho ...