Daňová politika ako regulačný mechanizmus štátu vplývajúci na podnikateľské prostredie

Autor: JUDr. Anna Kicová
Zdroj: UPJŠ Košice

Abstrakt

Peniaze hýbu svetom a pre svoje prežitie ich potrebujú nie len jednotlivci ale i štát ako celok. Ten zatiaľ nenašiel ich lepší zdroj než v podobe daňových príjmov. Dane preto tvoria rozhodujúcu zložku príjmu štátneho rozpočtu a kým sa tento skutkový stav nezmení, budú predstavovať najdôležitejší inštitút, prostredníctvom ktorého bude štát pokrývať svoje potreby. Potreby štátu ako verejného telesa, odhliadnuc od toho, či je tomu tak z objektívnych alebo čisto subjektívnych dôvodov, sa každoročne zvyšujú. Tomuto zvýšeniu by teda malo prislúchať aj adekvátne množstvo peňazí v štátnej pokladnici. Odpoveďou na otázku, ako ich zabezpečiť, je jednoznačne správne nastavenie daňovej politiky štátu.

Úvod

Peniaze hýbu svetom a pre svoje prežitie ich potrebujú nie len jednotlivci ale i štát ako celok. Ten zatiaľ nenašiel ich lepší zdroj než v podobe daňových príjmov. Dane preto tvoria rozhodujúcu zložku príjmu štátneho rozpočtu a kým sa tento skutkový stav nezmení, budú predstavovať najdôležitejší inštitút, prostredníctvom ktorého bude štát pokrývať svoje potreby. Potreby štátu ako verejného telesa, odhliadnuc od toho, či je tomu tak z objektívnych alebo čisto subjektívnych dôvodov, sa každoročne zvyšujú. Tomuto zvýšeniu by teda malo prislúchať aj adekvátne množstvo peňazí v štátnej pokladnici. Odpoveďou na otázku, ako ich zabezpečiť, je jednoznačne správne nastavenie daňovej politiky štátu.

Jednou zo základných funkcií daní a vôbec daňového práva je popri fiskálnej funkcii aj funkcia regulačná[1]. Dane sú jedným zo základných nástrojov vlády na ovplyvňovanie súkromnej ekonomickej činnosti.[2] Týmto regulatívnym pôsobením ovplyvňujú samotnú výšku príjmu fyzických a právnických osôb a tým mieru ich výdavkov (vo vzťahu k výdavkom verejným), cenovú hladinu jednotlivých komodít a tým ich spotrebu, podporujú vybrané druhy činností smerujúcich k dosahovaniu príjmov na úkor iných, ale aj globálnejšie aspekty ako celkovú atraktivitu podnikateľského prostredia, etc. Tento potenciál je ale potrebné aj dobre zvládnuť a využiť. Dá sa povedať, že všetky štáty na svete zápasia s problémom, ako nájsť správnu rovnováhu medzi štátom a trhom[3] a stanoviť, kde sú ešte potrebné a kde by už mali končiť regulačné snahy štátu.

Daňová politika sa prejavuje mnohorakými vplyvmi. Inkorporuje v sebe obrovské množstvo rôznych faktorov a skutočností, ktoré dokážu pôsobiť na rôzne cieľové skupiny. Aj ona samotná sa môže uskutočňovať a pôsobiť na rôznych úrovniach.

Daňové zákonodarstvo môže regulovať aktuálne i budúce podnikateľské ovzdušie rôznymi spôsobmi. V tomto smere možno vnímať tri línie vplyvu:

1.   Priamy vplyv noriem daňového práva.

2.   Nepriamy vplyv noriem daňového práva.

3.   Mimoštátny rozmer daňového práva zahŕňajúci vplyv daňovej politiky a normotvorby EÚ.

Ad 1. Možnosti priameho ovplyvňovania

Každá zavedená daň má mimoriadny dopad a jej pôsobenie sa primárne prejavuje cez jej základné daňové prvky. V prvom rade je to objekt zdanenia, kde sa štát rozhoduje, ktoré hospodárske skutočnosti budú podliehať zdaneniu, pričom treba skonštatovať, že nosným zdrojom štátnych príjmov sú v súčasnosti nepriame dane - DPH a spotrebné dane. Druhým faktorom je vymedzenie subjektov, ktorí budú podliehať daňovej povinnosti. Tretí podstatný faktor sa týka daňového základu, jeho šírky a spôsobu určenia a tým štvrtým je nastavenie (jednej alebo niekoľkých) daňových sadzieb, vrátane jej charakteru, teda či ide o sadzbu fixnú alebo pohyblivú (lineárnu či progresívnu).

Tieto štyri základné prvky (teda čo zdaňujeme, u koho a akým spôsobom, resp. výškou) sú aspektmi, ktoré najviac ovplyvňujú dva základné atribúty dobrej daňovej sústavy[4] - efektívnosť, výnosnosť vs. spravodlivosť[5]. Podľa tzv. Ramseyovho daňového pravidla by štát mal, ak chce dosiahnuť čo najvyššiu efektivitu, najviac zdaňovať to, čo je najmenej elastické na strane ponuky aj dopytu (napr. pôda).[6] Problém však je, či je takýto prístup aj spravodlivý. Subjektívny pocit spravodlivosti je totiž silný motivačný faktor voličskej základne politikov, ktorí o zavedení daní rozhodujú.[7] Aj to je dôvod, prečo sledujeme dlhodobý trend presúvania daní z roviny priameho zdanenia do roviny nepriameho. Zdaňovanie spotreby totiž disponuje istou mierou objektivity či spravodlivosti[8] a aj výnosnosti, keďže spotreba predstavuje relatívny stabilný faktor. Výrazným negatívom je však vysoká administratívna náročnosť a vysoká zneužiteľnosť právnej úpravy cestou daňových únikov10.

Popri spomenutých základných prvkoch však existuje množstvo vedľajších daňových prvkov, ktoré sú spôsobilé výrazne korigovať „základný rozmer“ nastavenej dane a ovplyvňujú tieto základné daňové prvky. Ide najmä o zvýšenie alebo zníženie daňovej sadzby a zvýšenie alebo zníženie dane, stanovenie minimálnej dane, daňové minimum, daňové sankcie, oslobodenie od dane či odpustenie dane, ako aj ostatné nižšie rozoberané inštitúty, cez ktoré sa prejavujú tak prvky podpory, sociálneho správania, racionality, efektívnosti, ale aj demotivácie, represie a nepriameho donútenia k plneniu daňových povinností. Niektoré z nich sú považované za druh štátnej pomoci, teda sú prípustné len po splnení podmienok stanovených zákonom č. 231/1999 Z. z. o štátnej pomoci. Tento charakterizuje ako nepriamu formu štátnej pomoci aj poskytnutie úľavy na dani alebo penále11, pokute, úroku alebo na iných sankciách podľa osobitného predpisu12, odklad platenia dane alebo povolenie zaplatenia dane v splátkach.13

Vláda prispôsobuje tieto parametre svojím potrebám. Atribúty týchto základných a ostatných daňových prvkov môže meniť podľa aktuálnych štátnych potrieb, napr. jedným z posledných dôvodov ich zmeny bola hospodárska kríza, ktorá podmienila rozsiahle zmeny jednotlivých daňových inštitútov.14 Aj tieto zmeny však bezprostredne závisia od politických predstáv o ceste k správnemu smerovaniu ekonomického vývoja a navyše nie je zaručené, že konkrétne predstavy politikov sa v praxi skutočne premietnu do nimi sledovaného cieľa. Praktický vývoj totiž môže priniesť aj také nečakané faktory, ktoré zmaria úspech správne nastaveného daňového systému, alebo naopak pomôžu zmierniť negatíva zlej daňovej normotvorby. Nastavenie právnej úpravy zdanenia totiž nemôže ovplyvniť každý jeden aspekt v podobe dopadu zavedenej dane a je potrebné zvážiť hlavne taký faktor, ako je reálny dopad daňového bremena. Ak napr. dôjde k zvýšeniu určitej dane, tento stav sa môže odraziť v zvýšení ceny určitej komodity (teda daňové bremeno bude prenesené dopredu - na spotrebiteľov), ako aj v znížení miezd zamestnancov či cien zaplatených dodávateľom (t. j. dôjde k jeho prenosu smerom dozadu - na [9] [10] [11] [12] [13] zamestnancov, dodávateľov, teda výrobné zdroje).[14] Rovnako zníženie konkrétnej dane nemusí vždy priniesť želaný efekt, v podobe podpory vybraného segmentu a kompenzovania straty štátu z nižších daňových príjmov. Ekonomická teória totiž často považuje zásahy vlády do ekonomiky za škodlivé, pretože sú neúčinné, demotivačné, neefektívne a v konečnom dôsledku narúšajú fungovanie trhu a vedú k prehlbovaniu nerovnovážnych situácií.[15]

V rámci týchto inštitútov, ktoré priamo ovplyvňujú správanie (aj potenciálnych) daňových subjektov i celkovú ekonomiku štátu, možno vyčleniť dve kategórie:

Po prvé, ide o generálne uplatňované podmienky právnej úpravy v podobe konkrétnych inštitútov, odzrkadľujúcich politiku štátu, prostredníctvom ktorých je možné pôsobiť na daňové subjekty tak motivačne, zvýhodňujúco, ako aj demotivačne ba až likvidačne.

Po druhé, ide o špecifické situácie, pri ktorých dochádza ad hoc k úprave podmienok výkonu podnikateľskej činnosti vybraných subjektov formou poskytnutia individuálnych výhod, resp. tak nastavených všeobecných ustanovení právnej normy, že de facto smerujú len k podpore vybraného cieľového subjektu, či skupiny subjektov. Takéto individuálne výhody sú v prevažnej miere prístupné len väčším, resp. strategickým investorom, ktorých daňové ale aj iné zvýhodnenia (formou priamych dotácii a pod.) sú cenou, ktorú štát platí za prílev kapitálu, zvýšenie zamestnanosti, zapojenie subdodávateľov (čo sú často malí a strední podnikatelia) a pod. Otázka znie, či tá cena nie je privysoká a či je toto zvýhodňovanie spravodlivé vo vzťahu k zdaneniu malých a stredných podnikateľov a drobných samostatne zárobkovo činných osôb, ktorým tieto individuálne výhody prístupné nie sú. Podnikateľské prostredie totiž nevytvárajú len veľkí investori.

I.    Daňové postavenie veľkých investorov

Základnými spôsobmi ich daňového zvýhodnenia sú:

a) Úľavy na dani - Ide o jednu zo základných foriem štátnej pomoci. Podľa predchádzajúcej právnej úpravy zákonom č. 366/1999 Z. z. o daniach z príjmov sa označoval tento inštitút ako daňový úver. Čerpanie štátnej pomoci formou úľavy na dani z príjmov podľa § 35 a § 35a tohto zákona bolo rozložené na obdobie 5 rokov (100 % dane vykázanej v daňovom priznaní), resp. za predpokladu splnenia príslušných legislatívnych ustanovení tohto zákona a pravidiel štátnej pomoci ďalších 5 rokov (50 % dane vykázanej v daňovom priznaní). Podľa tohto zákona si uplatňovali daňové zvýhodnenie tie daňové subjekty, ktorým poskytnutie štátnej pomoci schválil Úrad pre štátnu pomoc do 30. apríla 2004 (cca 40 príjemcov). Schválenú výšku štátnej pomoci si mohli uplatniť v podanom daňovom priznaní za predpokladu splnenia podmienok stanovených v oznámení o schválení štátnej pomoci. Štátnu pomoc formou daňovej úľavy podľa § 35 a § 35a zákona o daniach z príjmov si mohli uplatniť aj daňovníci, ktorým po 30. apríli 2004 štátnu pomoc schválila Európska komisia.

V súčasnosti ich upravuje zákon č. 595/2003 Z. Z. o dani z príjmov (ďalej len ZDP) a poskytujú sa príjemcom:

•      investičnej pomoci (§ 30a ZDP). Ak bolo daňovníkovi vydané rozhodnutie o schválení investičnej pomoci obsahujúce úľavu na dani, spĺňa podmienky podľa zákona o štátnej pomoci a podmienky stanovené ZDP[16], môže si uplatniť nárok na túto úľavu do výšky dane pripadajúcej na pomernú časť základu dane, ktorá sa určí vynásobením základu dane koeficientom (podiel oprávnených nákladov, na ktoré bola poskytnutá investičná pomoc a súčtu hodnoty vlastného imania v zdaňovacom období schválenia investičného zámeru a vyššie uvedených oprávnených nákladov). Nárok na úľavu sa uplatňuje najviac desať[17] zdaňovacích období. Nedodržanie podmienok má za následok stratu nároku na úľavu a povinnosť podať dodatočné daňové priznania za všetky zdaňovacie obdobia, v ktorých si uplatňoval nárok na úľavu. Táto daň bude splatná do konca tretieho mesiaca po mesiaci, v ktorom bolo dodatočné daňové priznanie podané.

•      stimulov pre výskum a vývoj (§ 30b ZDP). Tu je právna úprava podobná s tými rozdielmi, že nárok na úľavu sa uplatňuje najviac do výšky nákladov vykázaných v účtovnej závierke daňovníka hradených z jeho vlastných prostriedkov na schválený účel, tomu zodpovedá aj spôsob výpočtu koeficientu, ktorý sa uplatňuje na základ dane a do ktorého sa zarátava aj dotácia poskytnutá na základe rozhodnutia o poskytnutí stimulov. Nárok na úľavu sa uplatňuje maximálne tri bezprostredne po sebe nasledujúce zdaňovacie obdobia.

b) Oslobodenie od dane. Okrem oslobodenia zo zákona a z rozhodnutia správcu dane môže podľa § 102 zákona o správe daní a poplatkov „Ministerstvo financií celkom alebo sčasti oslobodiť od daní z príjmov novovzniknuté daňové subjekty, ktoré odvádzajú daň z príjmov do štátneho rozpočtu. Okruh daňových subjektov a bližšie podmienky na oslobodenie ustanoví vláda Slovenskej republiky nariadením.“ Ide o nariadenie vlády č. 192/1998 Z. z. o podmienkach oslobodenia novovzniknutých daňových subjektov od dane z príjmov právnických osôb[18] [19]. Podľa § 1 ods. 4 tohto nariadenia „daňový subjekt, ktorý splní podmienky uvedené v odseku 1, sa oslobodzuje od dane na obdobie desiatich bezprostredne po sebe nasledujúcich zdaňovacích období, počnúc zdaňovacím obdobím, v ktorom daňový subjekt vykázal daň podľa zákona o dani z príjmov.“ Vzhľadom na charakter podmienok, ktoré musel daňový subjekt spĺňať sa toto nariadenia vzťahovalo len na strategických investorov (podľa neho bola oslobodená spoločnosť Volkswagen Slovakia).

 

rok

Daňové zvýhodnenia poskytnuté daňovými orgánmi (v mil. eur)

O

o

B £?

O O

d. ■

rľ>c

-3

OO

§§ 35 a 35a z. o daniach z prímov

Ph

Q

M

CO

O

CO

úCO

Oslobodenie podľa vlád. nariadenia

"G

o

B

o

a

"ČO

s

CO

S

'OJ

x

o

00

Volkswagen Bratislava

U. S. Steel Košice

Spolu vykázaná daň. povinnosť

Odvedená daň zo závislej činnosti

2000

*

-

-

42,637

-

42,637

(VSŽ)

47,152

?

?

2001

*

-

-

56,213

-

56,213

23,38

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia