VYBRANÉ OTÁZKY ABSTRAKTNEJ A KONKRÉTNEJ OCHRANY ÚSTAVNOSTI V SLOVENSKEJ REPUBLIKE

Aktuálne problémy abstraktnej ochrany ústavnosti Ústavným súdom Slovenskej republiky

Vydávanie normatívnych a individuálnych právnych aktov je spojené výlučne s činnosťou orgánov verejnej moci, a síce s právnymi odvetviami verejného práva. Rovnako je s uvedenými právnymi aktmi spojená tzv. prezumpcia správnosti verejnoprávnych aktov z obsahu ktorej vyplýva, že aj vadný právny akt nadobudne svoju účinnosť a má rovnaké právne účinky ako právny akt, ktorý vadný nie je, a to až do času, kým rozhodnutím iného (výnimočne rovnakého) orgánu verejnejmoci nedôjde k jeho zrušeniu alebo zmene. Vydanie vadného právneho aktu teda samo o sebe nezakladá neplatnosť a neúčinnosť právneho aktu orgánu verejnej moci. Požiadavka zákonnosti normatívnych a individuálnych právnych aktov tak zakladá potrebu právneho zakotvenia takých právnych inštitútov, prostredníctvom ktorých sa možno domáhať nápravy nezákonných normatívnych alebo individuálnych právnych aktov, a to či už vo forme ich zrušenia alebo zmeny.

,,V materiálnom právnom štáte všetky orgány verejnej moci participujúce na tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisov majú povinnosť tvoriť také právne normy, ktoré majú určitú kvalitu."443 Žiaľ, niekedy i napriek snahe orgánu verejnej moci pri tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisom sa orgánu verejnej moci nepodarí vytvoriť taký všeobecne záväzný právny predpis, ktorý by neodporoval právnemu predpisu disponujúcemu vyššou právnou silou.

Z uvedeného dôvodu prináleží osobitné postavenie pri zrušovaní normatívnych právnych aktov Ústavnému súdu Slovenskej republiky. Zrušenie zákonov a ďalších všeobecne záväzných právnych predpisov v prípade zistenia ich nesúladu s ústavou a ďalšími prameňmi práva predstavuje fundamentálne poslanie Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorému v podmienkach Slovenskej republiky prináleží úloha špeciálneho ústavného súdnictva. Tento nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti pri výkone uvedenej právomoci vystupuje v pozícii tzv. „negatívneho zákonodarcu" ako opaku „pozitívneho zákonodarcu", ktorého predstavuje Národná rada Slovenskej republiky. ,,Pojem ,,negatívny zákonodarca" vyjadruje, že parlament svojou činnosťou buduje komplikovanú pyramídu právneho poriadku, ktorej vrchol tvorí ústava a ústavný súd mu ju búra tam, kde parlament nerešpektuje hranice dané ústavou".444 Konanie o súlade právnych predpisov pred Ústavným súdom Slovenskej republiky tak predstavuje jednu z najdôležitejších právnych záruk zákonnosti v podmienkach Slovenskej republiky ako právneho štátu. Uvedená skutočnosť je spôsobená najmä normatívnou záväznosťou vyslovenia nesúladu právnych predpisov prostredníctvom ústavného súdnictva.

Článkom 125 ods. 1 ústavy je založená právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky na najvýznamnejšiu abstraktnú ochranu ústavnosti v podmienkach Slovenskej republiky. V zmysle dikcie predmetného ustanovenia ústavy Ústavný súd Slovenskej [1] [2] republiky rozhoduje o súlade zákonov s ústavou, ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a taktiež rozhoduje o súlade nariadení vlády, všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy s vyššie uvedenými nadzákonnými prameňmi práva, a taktiež so samotnými zákonmi. Subsidiárnu právomoc má Ústavný súd Slovenskej republiky pri rozhodovaní o súlade všeobecne záväzných nariadení podľa článku 68 ústavy a o súlade všeobecne záväzných právnych predpisov miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy podľa článku 71 ods. 2 ústavy s vyššie uvedenými nadzákonnými prameňmi práva, ako aj so zákonmi.

Subsidiárna právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky v predmetnej oblasti bola do ústavy zakotvená po jej novele úst. zák. č. 90/2001 Z. z., prostredníctvom ktorého bola ústavodarcom do článku 125 ods. 1 písm. c) a písm. d) ústavy doplnená formulácia ,,ak o nich nerozhoduje iný súd". Ústava tak s účinnosťou od 1.7.2001 vylučuje právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky konať o súlade prameňov práva navzájom vymedzených v článku 125 ods. 1 písm. c) a písm. d) v prípade, ak o ňom rozhoduje iný súd, v prospech všeobecného súdnictva. Uvedená novela ústavy bola premietnutá do ustanovenia § 250 zfa zák. č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „Občiansky súdny poriadok"). V zmysle § 250 zfa ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku ak obec alebo vyšší územný celok nezruší alebo nezmení na základe protestu prokurátora svoje všeobecne záväzné nariadenie, môže prokurátor vo veciach územnej samosprávy podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia so zákonom. Vo veciach pri plnení úloh štátnej správy môže prokurátor podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.

Všeobecné vymedzenie právomoci všeobecných súdov na rozhodovanie o súlade jednotlivých prameňov práva podľa § 250 zfa Občianskeho súdneho poriadku je zakotvené v § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého v občianskom súdnom konaní súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci a rozhodujú o súlade všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy vo veciach územnej samosprávy so zákonom a pri plnení úloh štátnej správy aj s nariadením vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, pokiaľ ich podľa zákona neprejednávajú a nerozhodujú o nich iné orgány.

Možno konštatovať, že predmetnou novelou ústavy a následným zakotvením konania o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy v Občianskom súdnom poriadku sa relativizuje niekdajšie postavenie Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý mal v minulosti postavenie jediného, výlučného a nezastupiteľného ochrancu ústavnosti vo veciach rozhodovania o súlade právnych predpisov. Na rozhodovanie podľa § 250 zfa Občianskeho súdneho poriadku je krajský súd, v obvode ktorého sa nachádza obec, ktorá vydala všeobecne záväzné nariadenie, alebo sídlo samosprávneho kraja, ktorý vydal všeobecne záväzné nariadenie.

Čo sa samotného rozhodnutia krajského súdu podľa § 250 zfa ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku týka, ak súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi všeobecne záväzným nariadením a právnymi predpismi uvedenými v § 250 zfa ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku je nesúlad, stráca všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia účinnosť dňom nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu. Obec, vyšší územný celok, ktoré vydali všeobecne záväzné nariadenie, sú povinné do šiestich mesiacov od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu uviesť ho vo veciach územnej samosprávy do súladu so zákonom a vo veciach pri plnení úloh štátnej správy aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak obec, mesto, mestská časť alebo samosprávny krajneurobí, všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu.

V   nadväznosti na uvedené, a to najmä čo do právomoci všeobecného súdnictva na posudzovanie vzájomného súladu niektorých všeobecne záväzných právnych predpisov vymedzenej v dotknutých ustanoveniach Občianskeho súdneho poriadku predstavuje zaujímavú situáciu podanie doručené Ústavnému súdu Slovenskej republiky dňa 10.12.2012, v ktorom je založená domnienka navrhovateľa, že práve ustanovenia § 250 zfa a § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku nie sú v súlade s ústavou.

V   návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ods. 1 písm. a) ústavy sa navrhovateľ, ktorým je Najvyšší súd Slovenskej republiky domáha vydania nálezu, v ktorom by Ústavný súd Slovenskej republiky vyslovil, že napadnuté ustanovenia Občianskeho súdneho poriadku nie sú v súlade s článkom 125 ods. 1 písm. d) ústavy, s článkom 125 ods. 1 písm. c) ústavy, a napokon aj s článkom 142 ods. 1 ústavy.

Najvyšší súd Slovenskej republiky sa v odôvodnení predmetného návrhu odvoláva taktiež na právny názor J. Mazáka, ktorý v komentári k ustanoveniu § 250 zfa Občianskeho súdneho poriadku uvádza: ,,Nazdávame sa, že v prvom prípade návrhu na začatie konania o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy by príslušný súd mal prerušiť konanie podľa § 109 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku a podať návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy. Bez nálezu ústavného súdu toto konanie nemožno považovať za taký typ súdnej ochrany v súdnom konaní pred všeobecným súdom, ktorý by bol v súlade s čl. 142 ods. 1 ústavy."445 J. Mazák ďalej v komentári k § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku uvádza: ,,V odseku 2 novela Občianskeho súdneho poriadku rozširuje právomoc všeobecného súdnictva o konanie o súlade právnych predpisov (§ 250zfa). V dôvodovej správe sa uvádza: "Presun týchto vecí na všeobecné súdy je v súlade s čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) ústavy, kde sa výslovne predpokladá, že o tejto agende môže rozhodovať aj iný súd, t.j. všeobecný súd." Rozšírenie právomoci všeobecného súdnictva sa však nemôže opierať o čl. 125 ods. 1 ústavy. Po prvé, je to ústavná norma, ktorá určuje rozsah právomoci Ústavného súdu SR v konaní o súlade právnych predpisov, a nie rozsah právomoci všeobecného súdnictva, a po druhé, záver čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) ústavy vyjadruje princíp subsidiarity právomoci Ústavného súdu SR a v žiadnom prípade to nie je kompetenčná norma. Takou ústavnou normou je čl. 142 ods. 1 ústavy, podľa ktorého: "Súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach; súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon." Ak nedošlo k zmene tohto článku ústavy, potom bolo vylúčené, aby sa do právomoci všeobecného súdnictva dostalo konanie o súlade právnych predpisov."[3] [4]

Prikláňajúc sa k právnemu názoru J. Mazáka vo svojom návrhu Najvyšší súd Slovenskej republiky ďalej konštatuje, že ustanovenia článku 125 ods. 1 písm. d) ústavy a článku 125 ods. 1 písm. c) ústavy nie sú vo vzťahu k všeobecným súdom kompetenčnou normou, keďže neobsahujú splnomocnenie pre zákonodarcu, aby tento zákonom upravil a rozdelil veci medzi právomoc všeobecných súdov vo veciach rozhodovania o súlade všeobecne záväzných právnych predpisov miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy s ústavou. V uvedených súvislostiach Najvyšší súd Slovenskej republiky v návrhu dodáva, že jedine ustanovenie článku 142 ods. 1 ústavy možno vo vzťahu k všeobecným súdom považovať za kompetenčnú normu, keďže výslovne splnomocňuje zákonodarcu, aby v zákone určil právomoc a pomenovanie jednotlivých druhov občianskoprávnych vecí, ktoré patria do právomoci sústavy všeobecných súdov. V zmysle dikcie článku 142 ods. 1 ústavy totiž všeobecné súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach, a taktiež preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon.

Najmä z dôvodu, že v citovanej kompetenčnej norme ústavy nie je uvedené konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ústredných orgánov štátnej správy, a taktiež z dôvodu, že ustanovenia článku 125 ods. 1 písm. d) ústavy a článku 125 ods. 1 písm. c) ústavy nie sú podľa právneho názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky kompetenčnou normou sa navrhovateľ vo svojom návrhu tak ako už bolo vyššie uvedené domáha, aby Ústavný súd Slovenskej republiky vydal nález, ktorým by vyslovil, že ustanovenie § 250 zfa Občianskeho súdneho poriadku a ustanovenie § 7 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku nie sú v súlade s článkom 125 ods. 1 písm. d) ústavy, s článkom 125 ods. 1 písm. c) ústavy a s článkom 142 ods. 1 ústavy.

Ústavný súd Slovenskej republiky dňa 23.1.2013 na neverejnom zasadnutí pléna uznesením vydaným pod č. k. PL. ÚS 2/2013 rozhodol tak, že návrh Najvyššieho súdu Slovenskej republiky prijal na ďalšie konanie v rozsahu navrhovanom navrhovateľom s odôvodnením, že nezistil žiadne dôvody na odmietnutie návrhu navrhovateľa. Konanie o súlade právnych predpisov, ktoré momentálne prebieha na Ústavnom súde Slovenskej republiky pod vyššie uvedeným číslom konania je prinajmenšom zaujímavé tým, že prostredníctvom právnej záruky zákonnosti vymedzenej v § 125 ods. 1 písm. a) ústavy, sa rozhoduje o zákonnosti (ústavnosti) právnej záruky zákonnosti upravenej v ustanovení § 250 zfa Občianskeho súdneho poriadku. Keďže ústavný súd o podanom návrhu do dnešného dňa zatiaľ nerozhodol vo veci samej, nemožno vopred konštatovať výsledok uvedeného konania. Podľa nášho názoru sa však možno na základe právnych argumentov, ktorými navrhovateľ svoj návrh odôvodnil domnievať, že Ústavný súd Slovenskej republiky sa prikloní na stranu argumentácie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a vysloví nesúlad napadnutých ustanovení Občianskeho súdneho poriadku s ústavou.

Ústava vo svojom článku 125 ods. 3 určuje právne účinky rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky o nesúlade všeobecne záväzného právneho predpisu s právnym predpisom vyššej právnej sily, keďže podľa právneho názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky ,,ústavný súd nie je príslušný na konanie o súlade právnych predpisov rovnakej právnej sily."447 Podľa citovaného ustanovenia ústavy, ak ústavný súd vysloví nesúlad medzi právnymi predpismi uvedeným v článku 125 ods. 1 ústavy, stráca dotknutý všeobecne záväzný právny predpis, jeho časť, prípadne iba niektoré jeho ustanovenie účinnosť, a to odo dňa vyhlásenia rozhodnutia o nesúlade právnych predpisov v Zbierke zákonov. Orgán verejnej moci, ktorý vadný právny predpis vydal, je následne povinný ho uviesť do súladu s prameňmi práva vyššej právnej sily, a to v lehote šiestich mesiacov odo dňa vyhlásenia rozhodnutia o nesúlade v Zbierke zákonov. Ak orgán verejnej moci v uvedenej lehote dotknutý právny predpis neuvedie do súladu s ústavou, ex constitutione nastáva zánik platnosti označeného právneho predpisu, jeho časti alebo len niektorého jeho ustanovenia. Právoplatné rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky o vyslovení nesúladu právnych predpisov, ktoré sa uverejňuje v Zbierke zákonov, je všeobecne záväzné. [5]

Ústavné (a iné) zakotvenie základných práv a slobôd jednotlivcov v Slovenskej republike

Úvodom je namieste poznamenať nevyhnutnosť rozlišovania zakotvenia základných práv a slobôd na vnútroštátnej a na medzinárodnej úrovni. V nadväznosti na uvedené je ústava základným formálnym prameňom práva, ktorý na území Slovenskej republiky zakotvuje základné práva a slobody. Ústava vo svojej druhej hlave s názvom Základné práva a slobody, a to konkrétne v jej článkoch 12 až 54, zakotvuje základný katalóg základných práv a slobôd v našich ústavných podmienkach.

Ešte skôr než pristúpime k analýze ústavného zakotvenia základných práv a slobôd je namieste aspoň vo všeobecnej rovine priblížiť ostatné pramene práva zakotvujúce základné práva a slobody, či už na vnútroštátnej alebo medzinárodnej úrovni. Druhým prameňom základných práv a slobôd v Slovenskej republike je Listina základných práv a slobôd (ďalej len „listina"), ktorá bola ako ústavný zákon Federálneho zhromaždenia Českej a Slovenskej Federatívnej republiky č. 23/1991 Zb. recipovaná do nášho právneho poriadku. Keďže úprava niektorých základných práv a slobôd v listine je (najmä od účinnosti úst. zák. č. 90/2001 Z.z.) odlišná od ich ústavnej úpravy možno konštatovať, že v zmysle interpretačného pravidla zakotveného v článku 152 ods. 4 ústavy[6], má úprava základných práv a slobôd v ústave prednosť pred ich úpravou v listine.

Uvedené konštatovanie je podporované taktiež nálezom Ústavného súdu Slovenskej republiky[7], podľa ktorého: ,,z hľadiska hmotnoprávneho podľa čl. 152 ods. 1 a 4 ústavy má ústava prednosť nielen pred zákonmi a podzákonnými normatívnymi právnymi aktmi, ale i pred ústavnými zákonmi, ktoré nadobudli účinnosť pred dňom účinnosti ústavy. Vo svojich dôsledkoch to znamená, že ústava má prednosť i pred listinou." I napriek skutočnosti, že Ústavný súd Slovenskej republiky svojou rozhodovacou činnosťou jednoznačne určil, ktorý z uvedených prameňov práva upravujúcich základné práva a slobody v Slovenskej republike má pri aplikácii prednosť, uvedený stav možno hodnotiť ako nežiaduci a zároveň vykazujúci potrebu jeho zmeny.

Pri úvahách o budúcnosti paralelného právneho pôsobenia katalógov základných práv a slobôd zakotvených v ústave a listine sa možno stotožniť s názorom Ľ. Somorovej, ktorá sa spomedzi zjednotenia znenia ústavy s listinou, zníženia právnej sily listiny alebo jej úplného zrušenia najväčšmi prikláňa k ostatnej z ponúknutých alternatív.[8]

Na medzinárodnej úrovni sú významným prameňom základných práv a slobôd medzinárodné zmluvy. Na uvedený účel vyplývajúc z dikcie ústavy rozoznávame dva typy medzinárodných zmlúv. Ešte predtým ako však pristúpime k ich charakteristike a diferenciácii je nutné sa pozastaviť nad historickými procesmi zmien súčasného znenia ústavy. Počas ostatných dvadsiatich rokov bolo schválených dovedna jedenásť priamych novelizácií ústavy. Z kvantitatívneho hľadiska zásahov do ústavného textu možno za najrozsiahlejšiu priamu novelizáciu ústavy počas doby jej účinnosti označiť prijatie úst. zák. č. 90/2001 Z.z., ktorý okrem iných zmien priniesol posilnenie ochrany základných práv a slobôd jednotlivcov prostredníctvom základného zákona štátu.

Citovanou priamou novelizáciou ústavy bol zrušený jej článok 11, ktorý upravoval, že medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, majú prednosť pred jej zákonmi, ak zabezpečujú väčší rozsah základných práv a slobôd. Zrušený článok 11 ústavy našiel vyjadrenie kontinuity právneho poriadku v prechodných a záverečných ustanoveniach ústavy v článku 154c, avšak s modifikovaným znením v zmysle, že medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom pred nadobudnutím účinnosti tohto ústavného zákona (pred 1.7.2001 - pozn. autora), sú súčasťou jej právneho poriadku a majú prednosť pred zákonom, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv a slobôd.