Čo by mal priniesť Dublin III?

Autor: Daša Horková
Zdroj: UPJŠ Košice

Abstrakt

Toto vyjadrenie zaznelo na margo skutočnosti, že od septembra 2015 osem krajín Schengenskej zóny opätovne obnovilo na svojich hraniciach kontroly, a to s cieľom znížiť číslo utečencov a migrantov vstupujúcich na ich územia. Avramopoulos zdôraznil, že šlo o krok v súlade s právom EÚ, avšak neprestajne nalieha na krajiny, aby viac spolupracovali na kontrole vonkajších hraníc Európy, a zachovali tak výsledok desiatky rokov trvajúcej integrácie.1

Toto vyjadrenie zaznelo na margo skutočnosti, že od septembra 2015 osem krajín Schengenskej zóny opätovne obnovilo na svojich hraniciach kontroly, a to s cieľom znížiť číslo utečencov a migrantov vstupujúcich na ich územia. Avramopoulos zdôraznil, že šlo o krok v súlade s právom EÚ, avšak neprestajne nalieha na krajiny, aby viac spolupracovali na kontrole vonkajších hraníc Európy, a zachovali tak výsledok desiatky rokov trvajúcej integrácie.1

Na to, aby sa dal posúdiť možný prínos nariadenia Dublin III je potrebné najskôr preskúmať jeho predchodcov, zhodnotiť efektivitu ich aplikácie, nájsť ich prípadné slabiny a nedostatky, a následne sa pokúsiť analyzovať prepracovanú verziu spolu s jej novotami. Tento príspevok sa pokúsi odhaliť najväčšie problémy vo fungovaní dublinského systému do prijatia prepracovaného nariadenia v roku 2013 a načrtnúť riešenia, ktoré nám prinieslo.

1.   Od Schengenu k Dublinu

Dublinský systém skladajúci sa z niekoľkých právnych inštrumentov (v nadväznosti na Dublin I bolo dňa 18. 2. 2003 vydané nariadenie ES č. 343/2003 známe ako Dublin II, ktorý spolu s Dublinom I a Dublinom III tvorí Dublinský systém) predstavuje právo a politiku Európskej únie s účinkami smerujúcimi navonok, voči tým osobám, ktoré nepožívajú výhody voľného pohybu, ktoré poskytujú predpisy práva EÚ. Korene dublinského systému siahajú do roku 1985, keď bola predstavená Schengenská dohoda, a s ňou súvisiace postupné odstraňovanie vnútorných hraníc medzi členskými štátmi. Kým vo vnútri Únie dochádzalo k búraniu hraníc a vytváraniu vnútorného trhu, pokiaľ ide o vývoj opatrení v oblasti migrácie, Európa si vyslúžila prezývku “pevnosť Európa” práve vďaka svojej tvrdej politike voči príslušníkom tretích krajín. S narastajúcim počtom žiadostí o azyl v 90. rokoch bolo nevyhnutné vytvoriť pravidlá zodpovednosti členských štátov za týchto žiadateľov o azyl.

Európa dňa 15. júna 1990 po prvýkrát v Dubline prijala tzv. koncepciu bezpečnej tretej krajiny, a to Dohovorom určujúcim štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl podaných v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev (označovaný ako Dublinský dohovor alebo Dublin I).2 Pôvodných 12 signatárskych štátov sa v roku 1997 rozrástlo o Rakúsko a Švédsko a v roku 1998 aj o Fínsko. Dva roky praxe však ukázali, že systém nefunguje tak, ako sa dúfalo. Jedným z problémov, za ktorý je Dublin I často kritizovaný je jeho pomalosť. Lehoty, ktoré boli pre jednotlivé zmluvné krajiny stanovené na učinenie opatrení a krokov podľa Dublinkého dohovoru sa nerešpektujú a sú neraz niekoľkonásobne prekračované. Ďalšou, pre žiadateľov o azyl veľmi závažnou, sa pri Dubline I stala otázka tzv. reťazového refoulment. Svoj pôvod mala v čl. 3 ods. 5 Dublinu I, ktorý ponechal zmluvným štátom možnosť žiadateľa poslať do tretej krajiny. Problematickým sa toto ustanovenie zmluvy stalo v prípade, ak dožiadaný štát prijal žiadosť o transfer a žiadateľa chcel poslať vrámci koncepcie bezpečnej tretej krajiny do takého štátu, ktorý dožadujúca strana za bezpečný nepovažuje.3 V neposlednom rade išlo aj o skutočnosť, že Dublinským dohovorom sa malo zaručiť rovnomerné rozmiestnenie žiadateľov o azyl, a malo ísť o inštrument spočívajúci v delení bremena medzi zmluvnými stranami, pričom opak sa stal pravdou pre krajiny s vonkajšími hranicami Šengenského priestoru. 4 Prijatím Amsterdamskej zmluvy, ktorá rozšírila právomoci Spoločenstva inter alia aj v oblasti spolupráce vo veciach migrácie a azylu vyvstala potreba nahradiť Dublinský dohovor iným dokumentom. V októbri 1999 sa Európska rada zišla v Tampere, a vyslovila sa za vytvorenie Spoločného európskeho azylového systému (označovaný ako CEAS), ktorého súčasťou mal byť nástroj určujúci členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadosti o azyl.5 Komisia sa tak chopila príležitosti a jej výsledkom bolo Nariadenie ES č. 343/2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (známe ako „Dublin II“). 6 Netreba však zabúdať na skutočnosť, že Dublin I zostal platný vo všetkých štátoch, ktoré ho podpísali, a to najmä kvôli vzťahom s Dánskym kráľovstvom, pretože Dánsko sa, v súlade s Protokolom o postavení Dánska “nezúčastňuje na prijatí tohto nariadenia a nie je viazané, ani nepodlieha jeho uplatňovaniu”. 7

2.   Dublin I a II

Jednou z ambícií Dublinského dohovoru bolo vyriešiť situáciu tzv. “asylum seekers in orbit” tj. stav, keď má žiadateľ o azyl problém nájsť krajinu ochotnú jeho žiadosť akceptovať, v dôsledku čoho je následne presúvaný z krajiny do krajiny, prakticky bez výsledku. Druhým závažným problémom v oblasti azylu je tzv. “asylum shopping” alebo nakupovanie azylu - situácia, keď azylant opätovne podáva žiadosť o azyl v jednom štáte po zamietnutí žiadosti v inom štáte. Dublin I sa pokúsil odstrániť tento jav najmä prostredníctvom stanovenia presných kritérií určujúcich štát zodpovedný za prijatie žiadosti o azyl. Články 4 až 9 Dublinu I pomenovali päť základných hierarchicky usporiadaných kritérií, ktorých aplikácia sa mala vykonať v danom poradí. Okrem toho Dublin I zaviazal členské štáty v tom zmysle, že niektorý z nich žiadosť o azyl prijať musí, na druhej strane len jeden je príslušný ju preskúmať, a tým sa vylúčuje možnosť, aby sa tou istou žiadosťou neozaoberala žiadna resp. viaceré krajiny. Tento prístup na druhej strane vytvoril prekážku pre žiadateľov, aby si sami zvolili krajinu, v ktorej svoju žiadosť predložia. Nakoľko Dublin I priznáva právo preskúmať žiadosť len jednému spomedzi členských štátov, ak tento žiadosť zamietne aj v prípade, že právne predpisy členského štátu umožňujú podať opätovnú žiadosť, je šanca na získanie azylu pre takéhoto žiadateľa takmer mizivá. V neposlednom rade sa terčom kritiky stalo nedostatočné rešpektovanie a zachovávanie rodinných väzieb.8

Prijatie nariadenia Dublin II v roku 2003 predstavovalo významný krok k vytvoreniu už spomínaného Spoločného európskeho azylového systému CEAS. Čo do obsahu sa Dublin II veľmi nelíši od Dublinu I, podstatný rozdiel spočíva v skutočnosti, že Dublin II bol zavedený pomocou nariadenia ES, a teda, na rozdiel od Dublinu I, ktorý je medzinárodnou zmluvou, Dublin II ako nariadenie predstavuje právny akt EÚ a je priamo aplikovateľný, z čoho možno vyvodiť, že zaväzuje nielen štáty, ale aj fyzické a právnické osoby.9 Nakoľko ide o právny akt inštitúcií a orgánov EÚ, Súdny dvor Európskej únie má právomoc vydať predbežný nález o jeho platnosti resp. výklade (tzv. konanie o prejudiciálnej otázke). 10 Dublin II mal vytvoriť jednotný uniformný azylový proces naprieč krajinami EÚ a odstrániť nedostatky Dublinského dohovoru. 11 Napriek skutočnosti, že Dublin II naozaj predstavil niekoľko zmien a zefektívnil systém, tento posun mal mnohokrát za následok porušovanie práv samotných žiadateľov, nakoľko ide o situácie, kde orgány a inštitúcie EÚ nedisponujú právomocou nad jednotlivými azylovými prípadmi v členských štátoch. S ohľadom na obsah nariadenia Dublinu II, každý čl. štát sa považuje za bezpečnú krajinu pre príslušníkov tretích krajín. Avšak v prípade dokázania opaku, čl. štát tento predpoklad naďalej nespĺňa a automatické transfery do tohto štátu vyúsťujú do porušenie ľudských práv a základných slobôd. 12

Okrem toho toto nariadenie neopomenulo ani pretrvávajúce fenomény “asylum seekers in orbit a asylum shopping”. Samotné kritéria na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl mali byť vyjadrením princípu solidarity 13 , avšak v skutočnosti došlo k presunu bremena na krajiny južnej a východnej Európy, ktoré nesú zodpovednosť za ochranu vonkajších hraníc schengenského priestoru. Kým výsledok rokovaní v Tampere očakával prijatie pravidiel, ktoré by viedli k spoločnému azylovému konaniu a jednotného statusu pre tie osoby, ktorým bol azyl priznaný v každom členskom štátei4, realita sa skôr podobá na lotériu, a je o to viditeľnejšia práve v krajinách s vonkajšími hranicami (zväčša s menej liberálnou politikou voči žiadateľom) pretože práve tieto sú mnohokrát zodpovedné za preskúmanie žiadosti o azyl poďla nariadenia Dublin II.

3.    Problémy Nariadenia Dublin II

3.1   Vzájomná dôvera a ľudské práva

Vzájomné uznanie a vzájomná dôvera sú dvomi pilieri spolupráce medzi všetkými členskými štátmi EÚ. V oblasti azylového práva sa touto vzájomnou dôverou rozumie dôvera, že každý členský štát považuje národnú legislatívu iného členského štátu za kvalitnú a zákonnú. Dublinský systém predpokladá, že každý členský štát rešpektuje ...

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia