Zlyhanie ochrany hraníc Schengenu - výzva pre ich lepšie zabezpečenie

Autor: Jakub Kozák
Zdroj: UPJŠ Košice

Abstrakt

Schengenský priestor je jednou z dôležitých výhod, ktorú môžu slobodne využívať väčšina jednotlivcov z európskych krajín. Schengen predstavuje voľný a neprerušený pohyb cez štátne hranice členských štátov Únie a pridružených krajín. Udalosti zo sveta za posledné mesiace, ktoré okrem iného vyústili do migračnej vlny prílevu utečencov do Európy objavili štrbiny Schengenu a neschopnosť juhoeurópskych krajín riešiť tento nezvratný stav. Lenže ochrana vonkajších schengenských hraníc nie je len aktuálny problém južanských štátov, ale je to celoeurópsky problém, ktorý sa týka aj Slovenska, a na ktorom sa podieľa celá Únia (nielen skupina štátov). Aké sú dôvody zlyhania ochrany hraníc v Schengene? Ako sa k tomu postavili orgány EÚ, Vyšehradská skupina či samotné Slovensko?

„Ak EÚ nedokáže dostatočne kontrolovať svoje vonkajšie hranice, bude to znamenať jej zlyhanie ako politického projektu."

Donald Tusk, predseda Európskej rady

Úvod

Schengenský priestor je jednou z dôležitých výhod, ktorú môžu slobodne využívať väčšina jednotlivcov z európskych krajín. Schengen predstavuje voľný a neprerušený pohyb cez štátne hranice členských štátov Únie a pridružených krajín. Udalosti zo sveta za posledné mesiace, ktoré okrem iného vyústili do migračnej vlny prílevu utečencov do Európy objavili štrbiny Schengenu a neschopnosť juhoeurópskych krajín riešiť tento nezvratný stav. Lenže ochrana vonkajších schengenských hraníc nie je len aktuálny problém južanských štátov, ale je to celoeurópsky problém, ktorý sa týka aj Slovenska, a na ktorom sa podieľa celá Únia (nielen skupina štátov). Aké sú dôvody zlyhania ochrany hraníc v Schengene? Ako sa k tomu postavili orgány EÚ, Vyšehradská skupina či samotné Slovensko?

1. Jedinečný proces európskej integrácie

Myšlienka spojiť národy európskeho svetadielu je staršia, ako sa na prvý pohľad zdá. Oproti predošlým pokusom je tu však zásadný rozdiel: k politickému zjednoteniu Európy, po prvýkrát dochádza nenásilnou, postupnou, demokratickou cestou a nie absolutistickou či diktátorskou ideológiou moci, ako sa o to pokúšali hegemónne európske dynastické rody či diktátori ako Hitler či Stalin.2

Koncom 19. storočia vznikli podmienky na pohyb kapitálu a osôb v oblasti pracovného trhu. Tým sa vytvoril základ na medzinárodný charakter ekonomického života v európskom geografickom rámci. Na začiatku 20. storočia z hospodárskeho hľadiska panovali medzi všetkými európskymi krajinami úzke vzťahy. Existoval jednotný európsky priestor s voľne konvertibilnými menami, voľným pohybom kapitálu, pracovných síl a tovaru, obmedzovaný len nízkymi a stabilnými poplatkami, rovnako tak aj štátna správa, súdnictvo a daňový systém (s výnimkou Veľkej Británie) sa do istej miery podobali zriadeniu za Napoleona. Prejavovali sa tu tendencie na zbližovanie európskych štátov v rôznych oblastiach.3

V uvedených trendoch sa pokračovalo aj po prvej svetovej vojne, druhá svetová vojna ich však prerušila. Naozaj prvým funkčným systémom integrácie na politickej scéne je založenie Rady Európy4 v roku 1949. Jej vzniku predchádzali diskusie o dvoch návrhoch: federalistickým (nadštátnym) a konfederálnym (medzivládnym). Rada Európy ako európska medzivládna organizácia so širokými kompetenciami predstavuje medzivládne zoskupenie, ako jedna z najstarších medzinárodných európskych organizácií prispela svojimi aktivitami a iniciatívami k realizácii myšlienky európskej integrácie. Utvorila a zdokonalila európsky kontrolný systém ochrany ľudských práv a slobôd a cieľavedome hľadá riešenia spoločných európskych problémov. Rada Európy aktuálne úzko spolupracuje s Európskou úniou (EÚ/Únia) a Organizáciou pre bezpečnosť a spoluprácu v Európeó (OBSE).7 Pojem integrácia je často chápaný ako: existencia rôznych stupňov hospodárskeho zjednotenia; zjednotenie a spolupráca v rôznych oblastiach spoločenského života; forma internacionalizácie politiky známy aj ako spill over, teória prelivu. Jej vyjadrením je únia slobodných štátov, ekonomické spojenie nestačí. Otec Európy - Róbert Schuman - suverenitu nechápe ako nedotknuteľný inštitút, ale ako nástroj na realizáciu ľudskej a národnej slobody a záujmov v Európe. Ak Európa predtým exportovala do sveta tragédie vojen, nacionalizmu a násilia, dnes sa stáva inšpirujúcou práve vďaka fungujúcemu modelu svojho zjednotenia. Je to výsledok takmer sedemdesiatročného napĺňania myšlienky spolupráce európskych národov a krajín, rozvíjanej na základe deklarovaných hodnôt demokracie a slobody, dodržiavania ľudských práv a solidarity trhového hospodárstva. Historicky sa tieto tendencie realizovali v úsilí Francúzska, Talianska, NSR a štátov Beneluxu (t. j. Belgicko, Holandsko, Luxembursko), ktoré bolo zavŕšené 18. apríla 1951 uzatvorením Zmluvy o založení európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ (Parížske zmluvy).8 Táto novovytvorená tzv. Montánna únia sa zameriavala na spoločnú kontrolu vtedajších hlavných strategických surovín - uhlia a ocele. Cieľom tohto projektu bolo vytvoriť medzi členskými štátmi spoločný trh — voľné obchodovanie s uhlím, oceľou, ale aj železnou rudou, koksom a železným šrotom. Zároveň sa medzi členskými krajinami mali zaviesť spoločné ochranné opatrenia proti ich dovozu z nečlenských krajín. Montánna únia predstavuje významný medzník v integrácii Európy. Dokázala integrovať západnú časť po II. svetovej vojne rozdeleného Nemecka. Na odstránenie prekážok vo vzájomnom obchode bola zakladateľskými štátmi Montánnej únie dňa 25. marca 1957 uzavretá Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva (EHS).9 Paralelne pre podporu rozvoja a výstavby atómového priemyslu bola podpísaná Zmluva o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (EURATOM).io V tej dobe vzniká u členských štátov požiadavka na vytvorenie spoločného trhu s voľným pohybom osôb, služieb a kapitálu.

Colná únia medzi členskými štátmi vznikla už v polovici roku 1968, v čase kedy došlo k hospodárskej stagnácií celej Európy. V júni 1985 v Európskych spoločenstvách (ES) zverejnili Bielu knihu11 o dobudovaní vnútorného trhu. Táto zahŕňala komplex opatrení zameraných na odstránenie približne 300 druhov necolných prekážok existujúcich medzi členskými krajinami ES a brzdiacich vzájomný ekonomický pohyb. Biela kniha sa stala základom pre vypracovanie Jednotného európskeho aktu (JEA).12 Tento bol prijatý vo februári 1986 (vstúpil do platnosti 1. júla 1987) a predpokladal vytvorenie jednotného vnútorného trhu ES a umožňujúceho úplný voľný pohyb tovaru, služieb, kapitálu pracovných síl do konca roku 1992 (tzv. projekt „Európa 92“.).

Významným medzníkom v procese integrácie bol podpis Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), 13 tzv. Maastrichtskej zmluvy 7. februára 1992, podľa ktorej pojem Európska únia (EÚ) zahŕňa tri známe piliere 14. Okrem iného sa Maastrichtska zmluva opierala o tzv. štyri veľké slobody: voľný pohyb osôb, služieb, tovaru a kapitálu. Cieľavedomou revíziou Maastrichtskej zmluvy bola Amsterdamská zmluva,15 ktorá bola prijatá na záver Medzivládnej konferencie v rokoch 1996/97. Táto zmluva rozširuje svoju pozornosť z tradičných ekonomických záležitostí na záležitosti politické, ktorá je právnym nástrojom hlbšej a trvalej integrácie. Zároveň je novou etapou vytvárania užšieho zväzku medzi členskými štátmi EÚ.16 Poslednou revíziou zakladajúcich zmlúv ES bola Lisabonská zmluva, 17 tzv. reformná zmluva (nadobudla platnosť 1. decembra 2009). Reformná zmluva do tej miery, že právnym nástupcom ES sa stala Európska únia, ktorá zároveň nadobudla právnu subjektivitu. Zároveň, Lisabonská zmluva predstavovala kvázi „ultima ratio“ k neúspešnej ratifikovanej Ústavnej zmluve, od ktorej prebrala značný počet ustanovení. V súčasnosti, EÚ zahŕňa 28 členských krajín a aj napriek dlhovej, hospodárskej a utečeneckej kríze a ďalším ťažkostiam, ktorým Únia čelí, sa v roku 2020 počíta s jej rozšírením členskej základne minimálne o dve krajiny (Čierna Hora a Turecko).

1.1    Historický vývoj systému Schengen

Z hľadiska medzinárodného práva verejného predstavujú Schengenské hranice Európskej únie (ďalej „Schengen“) špecifický režim štátnych hraníc, pre ktoré je typické, že v rámci integračného zoskupenia štátne hranice medzi jeho členmi strácajú svoj pôvodný význam a dôležitosť nadobúdajú jeho vonkajšie hranice ochraňujúce spoločné hodnoty typické pre integračné zoskupenia, akým boli Európske spoločenstva a v súčasnosti aj Európska únia.18

Počiatočnou iniciatívou procesu realizácie slobodného pohybu osôb v EÚ zohráva existencia Schengenského systému, za ktorý považujeme predovšetkým zjednodušenie kontrol pri prechode hraníc, bol Saarbruckenský dohovor z roku 1984. 19 V tomto dohovore sa Francúzsko a Nemecko dohodli na odstránení hraničných formalít pre príslušníkov Európskeho spoločenstva. Koncom roku 1984 sa k nemecko-francúzskej iniciatíve pripojili i štáty Beneluxu a vypracovali Dohodu o postupnom odbúravaní kontrol na spoločných hraniciach, ktorá bola podpísaná dňa 14. 6. 1985 v luxemburskej malebnej obci Schengen ako Schengenská dohoda 20 (Schengen I). V článku II Schengenskej dohody sa zmluvné strany dohodli na „dlhodobo uskutočňovaných opatreniach“, na základe ktorých malo k 1. 1. 1990 prebehnúť „odbúravanie osobných kontrol na vnútorných hraniciach a preloženie tých istých kontrol na vonkajšie hranice“.

Dňa 19. 6. 1990 podpísali štáty Schengenskej dohody Vykonávaciu dohodu Schengenu 21 zo 14. 6. 1985 týkajúcu sa postupného zrušenia kontrol na spoločných hraniciach — Schengen II, ktorá vstúpila do platnosti 1. septembra 1993. V spoločnom vyhlásení k článku 139, ktoré bolo pripojené k záverečnému aktu však zmluvné strany určili, že dohoda vstúpi do platnosti „keď budú v signatárskych štátoch skutočne vytvorené predpoklady pre uplatnenie dohody a kontroly na vonkajších hraniciach budú v skutočnosti prebiehať“. Komplikácie súvisiace s prispôsobovaním domácej legislatívy niektorých zmluvných strán viedli k tomu, že Dohoda vstúpila do platnosti až 26. marca 1995. Za ďalších päť rokov pristúpili k Schengenskej dohode Španielsko, Portugalsko, Taliansko, Grécko a Rakúsko, v roku 1996 Dánsko, Fínsko a Švédsko. Pristúpením k Dohode sa tieto štáty mohli začať podieľať na všetkých rozhodnutiach spoločných orgánov. V skutočnosti sa tak stalo 1. apríla 1998 a tým boli zrušené kontroly na vnútorných hraniciach štátov Dohody. Paralelne v rámci integračného procesu tak samostatne prebiehal, ako súčasť III. piliera EÚ, aj integračný proces týkajúci sa tzv. Schengenskej problematiky.22

Do Schengenu však vstúpili aj nečlenské krajiny Európskej únie: Nórsko a Island v roku 2001, ktoré tak nadobudli štatút pridružených krajín. Obe krajiny tvoria spolu so Švédskom, Dánskom a Fínskom od roku 1954 Severskú pasovú úniu, preto bol ich vstup do Schengenu pomerne samozrejmý (upravuje to aj Protokol č. 19 o Schengensom acquis23 začlenenom do rámca Európskej únie). Podobne to platí pre Grónsko a Faerské ostrovy, ktoré sú autonómnymi časťami Dánska. V roku 2004 požiadalo o účasť v Schengenskom priestore aj Švajčiarsko, ktoré sem pristúpilo ako ďalšia nečlenská krajina Únie v roku 2009 a Lichtenštajnsko v roku 2011. Naopak, členské štáty EÚ ako Veľká Británia a Írsko nie sú členovia Schengenu. Umožnila im to trvalá výnimka, ktorú si tieto dva štáty vyjednali pri podpise Amsterdamskej zmluvy. Hlavnou príčinou neochoty Veľkej Británie pristúpiť k Schengenu je, že britskí občania nie sú povinní vlastniť nejaký osobný doklad, ak nechcú napríklad vycestovať alebo vlastniť auto. Pristúpením k Schengenu by sa vlastníctvo dokladu stalo povinnosťou. Írsko má s Veľkou Britániou obdobný hraničný systém ako štáty Schengenu medzi sebou, preto sa rozhodlo tiež nepričleniť. 24 Napriek tomu, špecifický protokol č. 19 o Schengenskom acquis začlenenom do rámca EÚ pripojený k zakladajúcim zmluvám berie do úvahy, že Írsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska sa nepodieľajú na všetkých ustanoveniach schengenských pravidiel, avšak je potrebné umožniť týmto členským štátom prijať iné ustanovenie týchto pravidiel ba dokonca, môžu kedykoľvek požiadať, aby boli čiastočne alebo úplne súčasťou Schengenu. Osobitné postavenie účasti na Schengene má aj Dánsko, ktoré je signatárom a členom Schengenu, ale vzťahuje sa naň ustanovenie čl. 3 Protokolu o schengenskom acquis s prijímaním opatrení vo vývoji Schengenu, ktoré sa spravuje ustanoveniami Protokolu o postavení Dánska. Členom schengenskej zóny nie je ani Cyprus. Chorvátsko - ako ...

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia