PUBLICITA VEREJNEJ SPRÁVY - SLOBODA INFORMÁCIÍ V PRAXI POLICAJNÉHO ZBORU SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Autor: MJR. JUDr., Martin Pagáč
Zdroj: Učená právnická spoločnosť

Abstrakt

Článok sa zaoberá problematikou sprístupňovania informácií v rámci zákonnej publicity verejnej správy v štruktúrach Policajného zboru. Článok popisuje základné princípy procesu sprístupňovania informácií, charakteristiku a postavenie orgánov Policajného zboru pri aplikácií ustanovení príslušných právnych noriem. Autor rozoberá vybrané problémy aplikačnej praxe v spojení s realizáciou inštitútov v konaní o sprístupnenie informácií a poukazuje na konkrétne ustanovenia všeobecných predpisov správneho práva vo vzájomnej nadväznosti na ustanovenia špeciálnej právnej normy upravujúcej sprístupňovanie informácií.

Úvod

Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon o slobode informácií") nadobudol účinnosť dňa 01. 01. 2001. Napriek účinnosti a viac ako 13 ročnej aplikačnej praxi sa ustanovenia toho zákona len veľmi pomaly dostávajú do povedomia štátnych orgánov. Zákon o slobode informácií svojou pôsobnosťou zasahuje všetky sféry fungovania štátnej moci, štátnych orgánov, ministerstiev, súdov a všetkých oblastí, kde sa štátna moc zaoberá právami a povinnosťami fyzických a právnických osôb. Jednou z takých oblastí je nepochybne aj oblasť informácií a poukazuje na konkrétne ustanovenia všeobecných predpisov správneho práva vo vzájomnej nadväznosti na ustanovenia špeciálnej právnej normy upravujúcej sprístupňovanie informácií.

Prístup verejnosti k detailom činnosti polície nebol do účinnosti zákona o slobode informácií nijako upravený. Nebol vymedzený žiadny konkrétny okruh informácií, na sprístupnenie ktorých by mal právo každý. Túto legislatívnu prázdnotu vyplnil až zákon o slobode informácií a zaviedol do života verejnej správy výrazný prvok. Princíp diskrétnosti, ktorým sa verejná správa riadila pred účinnosťou zákona o slobode informácií bol prelomený publicitou verejnej správy. Diskrétnosť vystriedala otvorenosť. Demokracia bez informovanosti verejnosti bráni občanom vo vytváraní názorov a v konečnom dôsledku vedie k svojvoľnému konaniu verejnej moci. Informácie o činnosti verejnej správy sú vlastníctvom občanov a stávajú sa základnou podmienkou rozhodovania o správnom fungovaní spoločnosti. Polícia, ako súčasť tejto spoločnosti, je v zmysle zákona o slobode informácií povinná, okrem iného, poskytovať informácie na základe žiadostí oprávnených osôb. Napriek tomu, je potrebné uvedomiť si povahu a charakter policajnej práce a poučiť občanov o konkrétnych zákonných podmienkach sprístupnenia informácií, aby nedochádzalo k administratívnemu zaťažovaniu tých orgánov, ktoré sú určené práve na ochranu práv a chránených záujmov.

Princípy a východiská zákona o slobode informácií

Zákon o slobode informácií nadviazal na právne inštitúty založené Ústavou Slovenskej republiky a Listinou základných práv a slobôd. Prijatím zákona neboli vytvorené nové princípy ani zásady, ktoré by priamo určovali právo na informácie. Toto právo už bolo a stále je zakotvené predovšetkým v Ústave Slovenskej republiky a to v článkoch 26, 34 a 45. Zákon o slobode informácií práva priznané Ústavou Slovenskej republiky preniesol do svojich ustanovení a ich verejný charakter a povaha sa odrazili vo všetkých vytvorených právnych inštitútoch.

Ústava jednoznačne určuje:

-        že sloboda prejavu a právo a informácie sú zaručené,

-        každý má právo vyjadrovať svoje názory slovom, písmom, tlačou, obrazom alebo iným spôsobom, ako ajslobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať idey a informácie bez ohľadu na hranice štátu,

-        orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku.

Ustanovenie článku 26 ods. 4 zároveň obsahuje jedno významné pravidlo, ktoré umožňuje právo na informácie obmedziť. V zmysle tohto pravidla možno právo na informácie obmedziť, ak je to v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. Konkrétne dôvody ako ajspôsob odmietnutia prístupu k informáciám stanovuje predpis so silou zákona.

Zásada určujúca povinnosť k poskytnutiu informácií vyplýva priamo z charakteru orgánov verejnej a štátnej moci. Charakteristikou ich činnosti je najmä realizácia práv a povinností verejnej moci a rozhodovanie o právach a povinnostiach občanov. Výrazným prvkom týchto orgánov je aj to, že pri svojej činnosti hospodária s verejnými financiami a nakladajú s majetkom štátu. Všetky tieto vlastnosti a črty verejnej činnosti, spolu so zákonným pôvodom, robia z orgánov verejnej moci nositeľov ústavnej a zákonnej povinnosti k poskytovaniu informácií. Výnimkou samozrejme nie je ani Policajný zbor, ktorého zákonné oprávnenia priamo súvisia so zásahmi do práv a slobôd a ktorého orgány priamo rozhodujú o právach a povinnostiach dotknutých osôb. Činnosť polície je tak pod neustálou zjavnou, ale ajlatentnou kontrolou, ktorej obsahom je dozor nad všetkými orgánmi polície a ktorej nástrojom sa stáva aj zákon o slobode informácií.[1]

Postavenie zákona o slobode informácií v systéme právnych predpisov posilňujú aj princípy prijaté Listinou základných práv a slobôd a Dohovorom o ochrane ľudských práv základných slobôd. Ide hlave o články 25 a 35 Listiny základných práv a slobôd a článok 10 Dohovoru, ktoré zakotvujú medzinárodne uznané právo a slobodu na prijímanie informácií. Všetky tieto dokumenty a predovšetkým Ústava Slovenskej republiky priniesli základne princípy, právne východiská a zásady, ktorými sa riadi zákon o slobode informácií. Tento zákon sám o sebe nepokrýva svojimi ustanoveniami všetky oblasti prístupu k informáciám, nakoľko aj iné všeobecne záväzné právne predpisy obsahujú túto povinnosť. Zákon o slobode informácie je normou lex specialis vo vzťahu k poskytovaniu informácií a upravuje predovšetkým podmienky pre aplikáciu ustanovení pre orgány verejnej moci pri poskytovaní informácií, ktoré majú verejné orgány k dispozícií.

Prax policajnej činnosti vytvára množstvo špecifických informácií, ktoré sa stávajú predmetom žiadostí v zmysle ustanovení zákona o slobode informácií. Subjektmi vzťahu za účelom získania informácií od Policajného zboru sa tak stavajú povinné osoby a samotní žiadatelia, ktorí inštitúty zákona o slobode informácií priamo aplikujú.[2]

Povinná osoba v štruktúre Policajného zboru - postavenie a charakteristika

Informácie sprístupňujú a zverejňujú povinné osoby určené v úvodných ustanoveniach zákona o slobode informácií. Povinné osoby majú v ustanoveniach zákona o slobode informácií svoje povinnosti určené takmer v každom odseku.

Samotný zákon o slobode informácií je zameraný predovšetkým smerom k orgánom verejnej moci, nakoľko práve tieto orgány sú podrobované zvýšenej kontrole spoločnosti. Občania sa na ne obracajú so svojimi žiadosťami a chcú vedieť a poznať obsah ich činnosti, ktorá sa priamo alebo nepriamo dotýka ich práv a slobôd. Zákon o slobode informácií definuje základný pojem povinnej osoby, ktorým sa riadia ajštruktúry Policajného zboru. Z ustanovenia § 2 zákona o slobode informácií vyplýva, že ústrednou povinnou osobou sú štátne orgány a teda aj všetky ministerstvá. Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky má postavenie štátneho orgánu a bez výhrad je povinnou osobou v zmysle zákona o slobode informácií. Do konca roka 2012 mali jednoznačné postavenie povinných osôb aj jednotlivé rozpočtové organizácie Ministerstva vnútra SR a o ich povinnostiach a postavení neboli pochybnosti.

Od 01. 01. 2013 však v štruktúrach Policajného zboru došlo k organizačným zmenám, ktoré môžu mať vplyv aj na uplatňovanie ustanovení zákona o slobode informácií. Rozhodnutím Ministra vnútra Slovenskej republiky č. p.: SLV-PS-1120/2012 zo dňa 12. decembra 2012 boli zrušené rozpočtové organizácie a to konkrétne Krajské riaditeľstvá. Ich zrušenie však neznamenalo ich zánik ako by sa nezainteresovaným mohlo zdať. Krajské riaditeľstvá naďalej vykonávajú všetky činnosť spojené s úlohami Policajného zboru. Zásadnou zmenou je len ich právne a procesné postavenie. Krajské riaditeľstvá nemajú od 01. 01. 2013 postavenie právnickej osoby a nie sú ani rozpočtovou organizáciou ministerstva vnútra SR. V zmysle ustanovení zákona o slobode informácií sa tak dostali do akejsi bočnej uličky, v ktorej síce musia plniť svoje povinnosti, ale už nie sú samostatnou povinnou osobou, ktorá by niesla zodpovednosť podľa ustanovení zákona o slobode informácií.

Organizačná štruktúra Policajného zboru, rozsah a charakter zákonných úloh a povinností však neumožňuje aby povinnou osobou bolo výhradne ministerstvo vnútra SR. Zákon o slobode informácií v takýchto prípadoch poskytuje inštitúcií, ktorá je povinnou osobou právo, aby svojim interným predpisom určila konkrétne osoby alebo oddelenia zodpovedné za poskytovanie informácií. Inštitúciou je v tomto prípade Ministerstvo vnútra SR, ktoré má zákonné postavenie povinnej osoby, nakoľko od 01. 01. 2013 už neexistujú v štruktúre Policajného zboru žiadne právnické osoby v jej pôsobnosti. Ministerstvo vnútra SR už od účinnosti zákona o slobode informácií svojim interným predpisom upravilo postup pri sprístupňovaní informácií a určilo vecných gestorov, ktorí sú zodpovední za zabezpečovanie úloh v súvislosti s aplikáciou ustanovení zákona o slobode informácií.

Určenie povinnej osoby je dôležité nielen pre riadne plnenie zákonných povinností, ale v neposlednom rade aj pre samotných žiadateľov, ktorí sa so svojimi podaniami obracajú na orgány Policajného zboru. Vo väčšine prípadov sa totiž žiadatelia spoliehajú na miestnu príslušnosť povinnej osoby podľa miesta trvalého pobytu, prípade na vecnú príslušnosť podľa povahy a obsahu ich žiadosti. Žiadosti sú tak podávané rôznym útvarom Policajného zboru a nie je výnimkou, že sú adresované priamo konkrétnym príslušníkom alebo vedúcim pracovníkom. Povinnou osobou je pritom len vecný gestor určený interným predpisom v súlade s ustanoveniami zákona o slobode informácií. Jednoznačné určenie povinnej osoby má vplyv najmä na začiatky správno-právnych lehôt pre konanie o sprístupnenie informácie a pre aplikáciu inštitútov zákona o slobode informácií a iných všeobecne záväzných právnych predpisov.[3]

V štruktúre Policajného zboru však nie je pravidlom, že na jednotlivých úsekoch činnosti a v jednotlivých územných oblastiach je určená povinná osoba, ktorá by niesla zodpovednosť za plnenie úloh vyplývajúcich zo zákona o slobode informácií. Ministerstvo vnútra svojim interným predpisom priamo stanovilo povinnosť pre subjekty zodpovedné za poskytnutie informácií, ktorými sú všetky organizačné útvary podľa zamerania ich činnosti a podľa druhu vyžiadanej informácie. Taký subjekt je potom vecným gestorom. V praxi to znamená, že vecným gestorom sú vedúci pracovníci príslušných útvarov. V základnom organizačnom členení Policajného zboru sú to najmä riaditelia Okresných riaditeľstiev a riaditelia Krajských riaditeľstiev. Určenie prvostupňovej povinnej osoby sa určuje podľa obsahu a charakteru samotnej žiadosti o sprístupnenie informácie. Vecným gestorom však môže byť aj vedúci pracovník konkrétneho odboru alebo útvaru Policajného zboru, ak to vyplýva z obsahu žiadosti. Interný predpis vydaný ministerstvom vnútra totiž stanovil širokú definíciu povinnej osoby vo svojich štruktúrach.

Prax Policajného zboru však poukazuje na to, že povinnou osobou a vecným gestorom sú vedúci pracovníci, zodpovední za chod jednotlivého odboru, útvaru alebo riaditeľstva. Stáva sa, že vecná a miestna príslušnosť býva predmetom nejasností a to môže mať nepriaznivý vplyv na plnenie povinností určených zákonom o slobode informácií, predovšetkým vo vzťahu k úkonom prvostupňovej povinnej osoby. Z interného predpisu Ministerstva vnútra vyplýva, že každý vecný gestor môže určiť zamestnanca alebo pracovisko na zabezpečenie úloh súvisiacich so sprístupňovaním informácií. Ak vecný gestor takúto zodpovednú osobu alebo pracovisko neurčí, tak za plnenie úloh zodpovedá vedúci pracovník útvaru, odboru alebo riaditeľstva, ktorý je vecným gestorom v zmysle interného predpisu. V štruktúre Policajného zboru existuje tak množstvo vecných gestorov, ktorí majú postavenie povinnej osoby a plnia úlohy a povinnosti určené zákonom o slobode informácií. Ústrednou povinnou osobou však zostáva len Ministerstvo vnútra SR. Povinné osoby v jeho štruktúre majú svoje postavenie definované interným predpisom, nakoľko taký postup zákon o slobode informácií umožňuje.

Praktickým problémom pri takom spôsobe určenia povinnej osoby môže byť procesné postavenie prvostupňových a odvolacích orgánov. Veľký počet povinných osôb v štruktúre Policajného zboru totiž vedie k nejasnosti pri postupe v konaní o sprístupnenie informácie a v následnom odvolacom konaní. Základnými organizačnými úrovňami v štruktúre Policajného zboru je Okresné a Krajské riaditeľstvo. Musíme pripomenúť, že žiaden z vecných gestorov nemá postavenie rozpočtovej organizácie a nie sú už právnickými osobami s vlastnou právnou a procesnou subjektivitou. Povinnou osobou sú len v zmysle interného predpisu vydaného na základe zákona o slobode informácií. Nie je preto vhodné, aby sa za povinné osoby považoval každý jednotlivý útvar, či už v pôsobnosti Okresného alebo Krajského riaditeľstva. Vychádzajúc z interného predpisu vydaného ministerstvom vnútra, by sa postavenie povinnej osoby malo vzťahovať len na úroveň riaditeľstva prípadne príslušného odboru podľa charakteru a povahy žiadosti. Základné útvary Policajného zboru by mali byť z úloh povinnej osoby vyňaté, aby nedochádzalo k zbytočne komplikovanej procesnej situácií. Povinné osoby v postavení riaditeľstva a odboru sa totiž môžu ľahšie odvolávať na ustanovenia zákona o slobode informácií a interného predpisu, nakoľko je tu jednoznačne určená vzájomná podradenosť a nadradenosť v prípade prvostupňového a odvolacieho konania.

Vecný gestor, zodpovedný za plnenie úloh určených zákonom o slobode informácií, má už aj zákonom stanovenú informačná povinnosť, ktorej obsahom sú povinne zverejňované informácie a informácie sprístupňované na základe žiadostí fyzických a právnických osôb. Povinne zverejňované informácie sú stanovené zákonom o slobode informácií a každá povinná osoba má postupovať tak, aby tieto informácie zákonným spôsobom a v zákonom stanovených lehotách zverejnila. Pre postup povinných osôb v štruktúre Policajného zboru ako ajpre samotných žiadateľov o informácie je však dôležité to, čo zákon o slobode informácií stanovuje pre konanie o sprístupnenie informácie.[4]

Sprístupňovanie informácií povinnou osobou

Postup sprístupňovania informácií je upravený v ustanoveniach § 14 až § 21 zákona o slobode informácií. Samotný zákon však nerieši všetky aplikačné problémy, ktoré môžu vzniknúť v praxi povinných osôb v štruktúre Policajného zboru. Pomocníkom pri jednotlivých prípadoch sú všeobecné predpisy o správnom konaní a to predovšetkým správny poriadok a v určitých prípadoch aj Občiansky súdny poriadok.

Sprístupňovanie informácií a konanie o ňom sa začína podaním podnetu a jeho prijatím u povinnej osoby. Podnetom je samotná žiadosť o sprístupnenie informácie. Zákon o slobode informácií taxatívne stanovil, že žiadosť o sprístupnenie informácie možno podať písomne, ústne, faxom, elektronickou poštou alebo iným technicky vykonateľným spôsobom. V praxi prevládajú prevažne písomné žiadosti a žiadosti zasielané elektronickou poštou. Iným technicky vykonateľným spôsobom sa v intenciách zákona rozumie predovšetkým telefonické podanie žiadosti, ktoré sa však využíva v minimálnej miere. Pre žiadateľov o sprístupnenie informácie je vždy najvhodnejším spôsobom písomné podanie, prípade elektronické podanie z dôvodu absencie pochybností o začiatku lehoty určenej pre začatie konania o sprístupnenie informácie.[5]

Určenie povinnej osoby je dôležité pre jednoznačné stanovenie počiatočnej lehoty pre začatie konania a pre priznanie vecnej pôsobnosti v štruktúre útvarov a služieb Policajného zboru. Nie každý žiadateľ vie určiť, komu má adresovať svoju žiadosť a zákon mu takú ...

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia
MENU