Nad zákonnosťou protestu prokurátora proti vkladu vlastníckeho práva a ochranou ESĽP

Autor: Mgr. Viktor Ewerling
Zdroj: Bulletin advokácie SAK

Abstrakt

Autor sa detailne zaoberá právnou úpravou prípustnosti protestu prokurátora proti rozhodnutiu katastra, ktorým sa povoľuje vklad vlastníckeho práva do katastra nehnuteľností. Analyzuje charakter inštitútu protestu prokurátora, pojem opravný prostriedok a právnu povahu poznámky pod čiarou v právnych predpisoch. Osobitnú pozornosť venuje zrušeniu právoplatného rozhodnutia o povolení vkladu z ľudsko-právneho hľadiska, ako (neprípustnému) zásahu do vlastníckeho práva. Zameriava sa pritom na existujúcu ústavnoprávnu judikatúru a najmä judikatúru ESĽP. V závere prezentuje úvahy de lege ferenda so zreteľom na ľudskoprávne ako aj civilistické aspekty skúmanej problematiky.

Úvod

Právna úprava katastrálneho konania účinná od 1. 1. 2002 do 31. 8. 2009 stanovovala, že proti kladnému rozhodnutiu o povolení vkladu do katastra nehnuteľností (ďalej aj „vklad") nie je prípustný žiadny opravný prostriedok. Prokurátori celého Slovenska však od roku 2002 podali stovky protestov proti rozhodnutiam správ katastra, na základe ktorých boli zrušené právoplatne povolené vklady vlastníckych práv. Prokurátori a orgány katastra prispeli k podstatnému narušeniu princípu právnej istoty a spôsobili nezákonné zásahy do vlastníckych práv. Tento príspevok komplexne analyzuje relevantnú právnu úpravu s cieľom preverenia predchádzajúceho tvrdenia a poskytnutia reflexie z pohľadu národnej i európskej ochrany ľudských práv.

Skúmaná otázka je napriek novelizácii Katastrálneho zákona[1] stále aktuálna, pretože podľa prechodných ustanovení sa v konaniach o návrhu na vklad na základe zmlúv uzatvorených pred 1.9.2009 postupuje podľa ustanoveníúčinných pred 1.9. 2009.[2] Prípustnosť protestu proti rozhodnutiu o povolení vkladu vykonaného na základe takejto zmluvy sa bude posudzovať podľa rovnakých predpisov.

Všeobecne o predmetných inštitútoch

Derivatívne nadobúdanie vlastníckeho práva je založené na dvojprvkovom princípe, kedy je k prevodu potrebný právny titul nadobudnutia (titulus iustus) a spôsob nadobudnutia (modus). Titulom tak pre hnuteľné ako aj nehnuteľné veci je spravidla zmluva. Modus je pri hnuteľných veciach odovzdanie a pri nehnuteľných vklad do katastra. Naplnením modu sa nadobúdateľ stáva vlastníkom. Vklad do katastra je obdobou odovzdania veci, formálnosť tohto úkonu však má zabezpečiť vyššiu mieru právnej istoty, publicitu a hodnovernosť údajov katastra. Okrem toho je vklad súčasne rozhodnutím vydaným v osobitnom správnom konaní, čiže individuálnym správnym aktom a vzťahujú sa naň, i na konanie o jeho povolení, všeobecné i osobitné predpisy správneho práva, najmä KZ, osobitne ust. § 28 až 33a, a Správny poriadok.[3]

Protest prokurátora upravuje ustanovenie § 22 až 27 zákona o prokuratúre[4] ako inštitút „dozoru prokurátora nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy"[5] a v nadväznosti na to konanie o ňom i v ust § 69 SP ako inštitút „preskúmania rozhodnutí".[6] Protest prokurátora možno podať do troch rokov od právoplatnosti napádaného rozhodnutia, teda do troch rokov od vyznačenia rozhodnutia o povolení vkladu. Protestu môže správny orgán v rámci autoremedúry vyhovieť a napádané rozhodnutie zrušiť alebo ho nahradiť, inak predloží vec svojmu priamo nadriadenému orgánu. Proti rozhodnutiu o proteste je možné sa odvolať.

Protest proti vkladu

Podľa ust. § 31 ods. 6 KZ účinného do 31. 8. 2009, „proti rozhodnutiu, ktorým sa vklad povoľuje, nemožno podať opravný prostriedok." Pripojená poznámka pod čiarou 10c znie: „§ 62 až 69 zákona č. 71/1967 Zb." Odkazované ust. § 69 SP pritom upravuje práve konanie o proteste prokurátora. Na prvý pohľad jasné a zrozumiteľné ustanovenie zákona jednoznačne vylučujúce možnosť napadnúť protestom prokurátora rozhodnutie, ktorým sa povolil vklad, ani nepripúšťa iný výklad.

Aplikačná prax prokuratúr je ale opačná. Prokurátori podali za približne sedem rokov niekoľko stoviek protestov proti takýmto rozhodnutiam,[7] ignorujúc ust. § 31 ods. 6 KZ s odôvodnením, podľa ktorého protest prokurátora nemá povahu opravného prostriedku, a to ani mimoriadneho, ale ide o špecifický inštitút výkonu dozoru prokuratúry nad zachovávaním zákonnosti. Tento záver prokuratúra spravidla dopĺňa argumentáciou, podľa ktorej poznámka pod čiarou v texte zákona nemá normatívny charakter, a teda nezaväzuje.

Základnou spornou otázkou je, či protest možno subsumovať pod pojem „opravný prostriedok" na účely uplatniteľnosti ust. § 31 ods. 6 KZ.

Jazykový a logický výklad. Argumentom proti takej subsumpcii je, že podmienky podania protestu upravuje ZoP, ktorý ho zaraďuje medzi inštitúty výkonu dozoru nad zachovávaním zákonnosti. Z tohto samotného faktu však nemožno vyvodiť, že protest nie je súčasne opravným prostriedkom. Pri posúdení obsahu a účelu tohto inštitútu dospejeme k záveru, že v dôsledku jeho uplatnenia má byť nezákonné a nesprávne rozhodnutie zrušené resp. nahradené zákonu zodpovedajúcim rozhodnutím. Tým majú orgány verejnej moci dosiahnuť nápravu protiprávneho stavu. Inak povedané, predchádzajúce „zlé" rozhodnutie „opraviť". Prostriedok, ktorý slúži k meritórnej oprave rozhodnutí, je logicky opravným prostriedkom.

Opačný názor vyslovuje JUDr. Beneč, ktorý uznáva, že konanie o proteste je správnym konaním, pričom podľa odborného slovníka je opravné konanie správne definované ako časť konania, v ktorej sa preskúmavajú rozhodnutia správnych orgánov. Podnetom sú opravné prostriedky a dozorné prostriedky.[8] Aj podľa tohto slovníka je cieľom oboch prostriedkov rovnako zrušenie alebo zmena napádaného rozhodnutia. Rozdielom je len legitimácia pre ich uplatnenie. Kým opravný prostriedok podáva účastník, dozorný prostriedok je v dispozícii orgánu verejnej moci. Tento rozdiel však nie je podľa autora, vzhľadom na zhodný účel i následky oboch inštitútov, spôsobilý vylúčiť aplikáciu ust. § 31 ods. 6 KZ.

Uvedený slovník navyše medzi tzv. dozorné prostriedky zaraďuje aj preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Podľa toho by tak vklad mal byť preskúmateľný aj týmto prostriedkom. O tom, že tomu tak nie je, však v odbornej verejnosti existuje úplná zhoda. Aj preto uvedený argument JUDr. Beneča neobstojí. Iný slovník tento argument popiera dokonca priamo, keď dozorné prostriedky označuje za podskupinu opravných prostriedkov: „mezi opravnými prostředky lze přitom lišit ty, které jsou v dispozici adresáta, a dále ty, které mohou být uplatněny jen z moci úřední-tady se dá hovořit o tzv. prostředcích dozoru".[9]

Systematický výklad. Konanie o proteste prokurátora je systematicky zaradené vo štvrtej časti SP s názvom „preskúmanie rozhodnutí", a to popri odvolacom konaní, obnove konania, preskúmaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania a rámcovo i preskúmaní rozhodnutí súdom. Žiaden z týchto inštitútov nie je v SP výslovne pomenovaný ako „opravný prostriedok". Z ich obsahu však vyplýva, že v dôsledku preskúmavania vydaných rozhodnutí ide o opravné prostriedky. Je nesporné, že napr. odvolanie opravným prostriedkom je.

V tejto súvislosti sa žiada poukázať na ústavnoprávnu judikatúru, podľa ktorej „přepjatý formalizmus" je ako metóda interpretácie „v extrémním rozporu s princípy spravedlnosti" a zakladá „dotčenína základním právu a svobodě".[10]  V právnom štáte neželaným je i účelový výklad práva, pričom „podstatou účelového výkladu práva je manipulácia s právnou normou, pri ktorej sa účel a obsah právnej normy viac alebo menej popiera kvôli presadeniu záujmu toho, komu na prospech slúži alebo má slúžiť účelový výklad."[11] Cielené vylúčenie protestu prokurátora spod pojmu opravné prostriedky by práve takýto formalizmus a účelový výklad práva, slúžiaci k rozširovaniu právomocí prokuratúry, zakladalo.

Vzhľadom na to, že konanie o proteste upravuje popri ZoP aj SP,[12] čo nemožno ignorovať, ba dokonca v jednej časti venovanej opravným prostriedkom, systematický výklad zákona vedie k záveru, že protest prokurátora (z pohľadu správneho konania ako konania, v ktorom sa rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach subjektov[13]) je opravným prostriedkom. To, že ide súčasne (z pohľadu pôsobnosti prokuratúry[14]) o inštitútdohľadu nad zachovávaním zákonnosti, tento záver nevylučuje. Analogicky možno poukázať na inštitút mimoriadneho dovolania v civilnom konaní, ktoré je, azda nesporne a všeobecne, za opravný prostriedok považované. Právomoc generálneho prokurátora podať mimoriadne dovolanie je rovnako, i keď stručnejšie, popri Občianskom súdnom poriadku zakotvená i v ZoP (§ 14 ods. 2).

Oporu pre uvedený záver možno nájsť i v judikatúre NS SR: podľa SP „sa konanie o proteste prokurátora a preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov súdom považujú za mimoriadne opravné prostriedky (spolu s obnovou konania a preskúmaním rozhodnutia mimo odvolacieho konania ...). Ide teda o dva rovnocenné mimoriadne opravné prostriedky" NS SR i s prihliadnutím ku vzťahu medzi SP a ZoP, ktorých ustanovenia sa „prekrývajú a dopĺňajú", dodáva: „Aj keď správny poriadok expressis verbis neuvádza, že ide o mimoriadny opravný prostriedok proti právoplatným rozhodnutiam správnych orgánov, je potrebné vychádzať zo systematického zaradenia tohto inštitútu v rámci správneho poriadku a zároveň z ustanovenia § 27 ods. 1 písm. e) zákona o prokuratúre."'[15]

Uvedený záver nevyvracia ani judikatúra ÚS SR. Staršie rozhodnutie síce uvádza, že „protest nie je riadnym ani mimoriadnym opravným prostriedkom", avšak „proti rozhodnutiu obecného zastupiteľstva".'[16] Uvedené ÚS vyslovil len v súvislosti so skúmaním prípustnosti ústavnej sťažnosti a vyčerpaním dostupných opravných prostriedkov proti uzneseniu mestského zastupiteľstva sťažovateľmi a prejednávaná vec sa netýkala ani individuálnych správnych aktov a správneho konania. V novšom rozhodnutí ÚS na to nepriamo nadviazal a protest zaradil medzi iné prostriedky nápravy.[17] Avšak posúdenie charakteru protestu nebolo ani tu priamym predmetom skúmania ÚS. Generalizácia najmä prvého rozhodnutia[18] a automatická aplikácia na všetky prípady protestov preto podľa názoru autora, nie je, aj s ohľadom na rozhodnutie NS SR, na mieste.

Lex generalis vs. lex specialis. Osobitným spôsobom odôvodňuje prípustnosť protestu Katastrálny úrad v Bratislave. Ten v jednom zo svojich rozhodnutí na jednej strane protest za opravný prostriedok uznáva, napriek tomu však aplikáciu ust. § 31 ods. 6 KZ vylučuje, keď uvádza, že ZoP „je osobitným predpisom obsahujúcim špeciálnu právnu úpravu vo vzťahu k všeobecnej právnej úprave obsiahnutej v správnom poriadku (lex specialis k lex generalis), a preto jeho aplikácia má pred aplikáciou správneho poriadku prednosť. V dôsledku toho, ak katastrálny zákon v poznámke k ustanoveniu § 31 ods. 6 katastrálneho zákona vylučuje aplikáciou ustanovení § 62 až 69 správneho poriadku obsahujúcich právnu úpravu opravných prostriedkov (vrátane protestu prokurátora), možno v záujme odstraňovania nezákonnosti v individuálnych správnych aktoch správnych orgánov rozhodnutie o povolení vkladu napadnúť protestom prokurátora podľa zákona o prokuratúre."

Katastrálny úrad v tomto rozhodnutí nesprávne interpretuje vzťah generality a špeciality právnych noriem. Úprava ZoP a SP si v otázke protestu prokurátora vzájomne nekonkuruje, naopak, nadväzuje na seba a vzájomne sa dopĺňa.[19] ZoP primárne upravuje podmienky oprávnenia prokurátora protest podať a SP upravuje (len) niektoré procesné otázky konania o podanom proteste. Pravidlo lex specialis derogat legi generali sa preto neuplatní, kým nie je v ZoP výslovne vyjadrená norma, ktorá by stanovovala pravidlo nezlučiteľné s ustanovením SP. Nemožno všeobecne konštatovať, že by sa na konanie o proteste podľa ZoP ustanovenie § 69 SP nevzťahovalo vôbec, vzťahuje sa naňho subsidiárne.[20]

Generalitu a špecialitu noriem však treba posudzovať najmä vo vzťahu medzi ust. § 31 ods. 6 KZ na jednej strane a SP a ZoP na strane druhej. Tu ku konfliktu aj dochádza. Právnu úpravu protestu proti rozhodnutiam všeobecne, obsahuje ZoP (a SP). Preto je možné ju charakterizovať ako lex generalis. KZ v uvedenom ustanovení vylučuje možnosť podania opravných prostriedkov (podávaných za účelom zmeny rozhodnutia) proti konkrétnemu druhu rozhodnutia - vkladu. Táto úprava je preto osobitnou úpravou charakterizovateľnou ako lex specialis. A práve tu je daný priestor na aplikáciu pravidla lex specialis (§ 31 KZ)

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia