Právo na informácie a jeho aplikácia v praxi zo strany orgánov verejnej moci v kontexte rozhodnutí súdov Slovenskej a Českej republiky

Autor: doc. JUDr. Branislav Fridrich PhD.
Zdroj: UPJŠ Košice

Abstrakt

Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám ,,má každý právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícii,“ pričom toto právo je zákonným prejavom základného ústavného práva podľa čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý deklaruje: „Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“

 

Úvod:

Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám ,,má každý právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícii,“ pričom toto právo je zákonným prejavom základného ústavného práva podľa čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý deklaruje: „Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“

Pojem „informácia“ je pojem, ktorý nevyžaduje nemennosť formy a štruktúry informácie. Povinná osoba, pokiaľ informáciu má k dispozícii, je povinná ju sprístupniť alebo poskytnúť oprávnenej osobe v akejkoľvek podobe a forme, v ktorej je možné ju sprístupniť alebo poskytnúť. Na určenie rozsahu a obsahu informácie, ktoré má povinná osoba k dispozícii, dáva čiastočnú odpoveď uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky II. ÚS 482/2013 z 3.10.2013:

10.  Ústavný súd začne svoje úvahy predovšetkým tým, že moderný štát je veľmi komplexným telesom a subjekty moci sa prejavujú mnohorakým spôsobom. Z tohto pohľadu je často náročné posúdiť rozmanité situácie pri žiadostiach o poskytnutie informácií, pretože zákon o slobode informácií je z tohto pohľadu relatívne lakonický. To však nič nemení na citlivosti ústavného súdu k prípadnej netransparentnosti moci (porov. tiež PL. ÚS 1/09).

11.  Zákonodarca je natoľko dôrazný pri realizácii práva na poskytovanie informácií o činnosti orgánov verejnej moci, že zodpovedný pracovník je priestupkovo zodpovedný za zavinené nezákonné neposkytnutie informácií.

12.  Ústavný súd vychádza z toho, že zákon je konkretizáciou čl. 26 ods. 5 Ústavy, a je zákonodarcovým vyvážením medzi právom na informácie na jednej strane a funkčnosťou mechanizmu štátu, ktorá jednoducho vyžaduje diskrétnosť niektorých informácií.

13.  Ústavný súd konštatuje, že žiadosť o poskytnutie informácie v danej veci spadá pod ochranu čl. 26 ods. 5 Ústavy. Z pohľadu sťažovateľa, ktorý nedostal požadovanú informáciu a vníma štátnu moc v jej jednote, sa môže zdať, že došlo k zásahu do jeho základného práva. Odlišná je však otázka, či došlo k zásahu zo strany NKÚ, teda zo strany orgánu verejnej moci, ktorý bol o informáciu požiadaný.

14.  Už na tomto mieste však dochádza k nezrovnalostiam, ktoré reflektujú právnu záťaž v tejto veci. Štát je v istej perspektíve jedno mocenské teleso, ale ako už bolo naznačené, z veľmi rozumných dôvodov vykonáva moc prostredníctvom množstva orgánov štátu, vykonávateľov moci, ktorí majú presne vymedzené právomoci.

15.  Zákon o slobode informácií (pochopiteľne) zložitým spôsobom rozlišuje informácie, ktoré nemôžu byť poskytnuté (porov. § 8 až § 11, tiež uznesenie II. ÚS 589/2012). Uvedené posúdenie je oprávnený vykonať len ten štátny orgán, v ktorého „pôsobnosti“ sú dané informácie, čo možno odvodiť z ustanovenia § 3 ods. 1 zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Súvisí to s právomocou daného štátneho orgánu, čo je zvýraznené priestupkovou zodpovednosťou zodpovednej osoby (porov. § 42a zákona o priestupkoch, porov. tiež uznesenie pléna č. k. PLz. ÚS 1/2012-11). Požadovaná informácia „patrila“ ministerstvu výstavby a NKÚ ju mal zapožičanú na účel kontroly. NKÚ nemal právny titul uvedenú informáciu poskytnúť. NKÚ nemôže posúdiť, či je požadovaná informácia úplná, riadna, či ju vôbec možno poskytnúť. Žiadateľ musí žiadať informáciu a „domovský“ štátny orgán, ktorý jediný môže riadne posúdiť, či možno danú informáciu poskytnúť. Na uvedenom nič nemení ani § 3 ods. 1 zákona o slobode informácií, podľa ktorého každý má právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícii, pretože dispozíciou je tu potrebné vnímať informácie, ktoré „patria“ danému štátnemu orgánu, a nie, ktoré má zapožičané.

Z uvedeného výkladu Ústavného súdu Slovenskej republiky je zrejmé, že ak povinná osoba je schopná posúdiť, či informácia je riadna a úplná, ide o informáciu, ktorá jej „patrí“ a teda má ju k dispozícii.

Ústavný súd SR riešil v konaní III. ÚS 96/2010 z 9.3.2010 skorší prípad, kde po posúdení spojenia „poskytovanie informácii verejnosti primeraným spôsobom“ išlo o „žiadosť o poskytnutie informácií v štruktúre, v akej ich ministerstvo školstva nemalo v originálnej podobe k dispozícii“, ktorá „vyvoláva (aj keď zrejme nie sama osebe) vzhľadom na rozsah požadovaných informácií nebezpečenstvo narušenia schopnosti ministerstva školstva reálne vykonávať svoje kompetencie pre prípad, že by podobné žiadosti boli tomuto orgánu verejnej správy doručené vo väčšom množstve.“ V tomto prípade išlo teda o nemennosť štruktúry informácií, ktoré má povinná osoba v originálnej podobe k dispozícii, teda je zrejmé, že Ústavný súd Slovenskej republiky sám pridal ďalšiu podmienku „nevyvolávania nebezpečenstva znefunkčnenia konkrétnej povinnej osoby,“ a teda doslova „niet pochýb, že vybavenie sťažovateľovej žiadosti spôsobom v nej požadovaným by prinášalo pre ministerstvo školstva personálne a technické problémy, čo vylučuje reálnosť konštatovania porušenia práva na informácie“. V danom prípade Ústavný súd Slovenskej republiky posudzoval rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 27.5.2009 sp.zn. 2 Sžo 190/2008, ktorý zmenil rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp.zn. 2 S 192/07-30 zo 4.6.2008, v ktorom Najvyšší súd Slovenskej republiky uviedol: „zo zákona o informáciách však nemožno vyvodzovať, že informáciou je aj poskytovanie obsahu spisov, prípadne že informáciou by malo byť (štatistické) spracovanie údajov zo stoviek spisov podľa požiadaviek, resp. pokynov toho, kto o poskytnutie informácie žiada, a zo zákona o slobode informácií nevyplýva povinnosť, ktorá by povinnému subjektu ukladala povinnosť získavať, vyžadovať, zhromažďovať, vyhodnocovať, vyhľadávať alebo dokonca spracovávať materiály, požadované žalobcom ako žiadateľom o informáciu, ak sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádzajú. Rovnako zo zákona o informáciách nevyplýva, že by povinné osoby museli vykonávať na žiadosť oprávnených osôb také úkony, ktoré nesmerujú k výkonu ich právomoci, alebo realizovať šetrenia, či kontrolnú alebo vyhodnocovaciu činnosť na požiadanie oprávnených osôb. Oprávnené osoby môžu požadovať len informácie o takých im neznámych skutočnostiach, ktoré má povinná osoba k dispozícii, a ktoré je povinná na žiadosť poskytnúť. Rozširujúci výklad, podľa ktorého by povinná osoba musela spracovávať údaje do inej formy, ako je tá, v ktorej sa nachádzajú, alebo poskytovať oprávnenej osobe kompletné podklady, ktoré má k dispozícii, by žiadosť o poskytnutie informácie v skutočnosti zmenil na pokyn nadriadeného, čo nebolo a nie je účelom zákona o informáciách. Žiadosť o poskytnutie informácie má za cieľ sprístupniť verejnosti jej neznáme údaje vo veciach verejných bez toho, aby sa žiadosť stala pokynom na výkon určitých činností alebo postupu povinnej osoby. Marila by sa tým výkonná aj riadiaca funkcia nadriadených, kontrolných alebo dozor vykonávajúcich orgánov a do výkonu verejnej správy by zasahovali subjekty, ktoré za jej činnosť nezodpovedajú a ani ju nevykonávajú.“ Ako aj „z uvedeného vyplýva, že žiadosť o poskytnutie informácie v danej veci (ktorej presné znenie je uvedené na strane 5 tohto rozsudku) je flagrantnou ukážkou požiadaviek, na ktoré sa zákon o informáciách nevzťahuje. Nemôže sa na požiadavky takéhoto druhu vzťahovať preto, lebo odpoveď by si vyžiadala okamžité prechodné navýšenie existujúcich personálnych a technických kapacít príslušného organizačného útvaru žalovaného na vyhľadanie a spracovanie odpovede (poskytnutie informácie) a spôsobila by technické a personálne problémy spojené s vyhľadávaním a sprístupňovaním informácií; bolo by tiež potrebné predĺženie lehoty na vybavenie žalobcovej žiadosti. Väčšie množstvo žiadostí, podobných žalobcovej, adresovaných viacerým
žalovaným by mohli ochromiť chod týchto úradov. Takisto nemožno považovať za žiadosť o poskytnutie informácie žiadosť o poskytnutie celého spisu žalovaného. Právo na takéto poskytnutie spisov patrí len osobám, v zákone presne uvedeným (napr. nadriadený orgán, súd a pod.). Pokiaľ žalobca vo vyjadrení k odvolaniu uvádza, že môže požiadať o nahliadnutie do všetkých úradných spisov, v ktorých sa nachádzajú žiadosti o platbu a príslušné projekty, je potrebné uviesť, že nahliadanie do úradných spisov nepodlieha úprave zákona o slobode informácií, ale sa riadi pomerne prísnym režimom ustanovenia § 23 ods. 1 až 4 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (správny poriadok). Takáto žalobcova žiadosť by preto musela byť posúdená.“.

Krajský súd v Bratislave však v spomenutom zmenenom rozsudku sp.zn. 2S 192/07 z 4.6.2008 uviedol: „skutočnosť, že žalobca žiadal o poskytnutie informácií, ktoré žalovaný neevidoval v požadovanom členení, prípadne, že tieto informácie žiadal zoradiť k určitému dňu, si nepochybne vyžaduje tvorivé spracovanie relevantných dát, jeho výsledkom však nevzniká nová informácia.“ Zdôraznil tiež povinnosť ministerstva školstva poskytnúť sťažovateľovi „požadované informácie napriek tomu, že sprístupnenie informácií by si zrejme vyžiadalo okamžité prechodné navýšenie existujúcich personálnych a technických kapacít príslušného organizačného útvaru žalovaného,“ a nakoniec uviedol, že „ťažkosti súvisiace s vyhľadaním a spracovaním požadovaných informácií, najmä vyhľadávanie a zber väčšieho počtu oddelených alebo odlišných informácií, prípadne technické či personálne problémy spojené s vyhľadávaním a sprístupňovaním informácií, mohli byť v zmysle § 17 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám ... dôvodom pre predĺženie lehoty na vybavenie žalobcovej žiadosti, nezbavili však žalovaného povinnosti informácie sprístupniť.“

Ústavný súd Slovenskej republiky vo vyššie uvedenom uznesení z 9.3.2010 v podstate nahradil činnosť zákonodarcu, keď namiesto spojenia „mať k dispozícii“ vytvoril užší pojem „mať k dispozícii v štruktúre originálnej podoby k dispozícii“. Súčasne vytvoril zákonom nepredvídané kritérium „nevyvolávania nebezpečenstva znefunkčnenia konkrétnej povinnej osoby.“

Ústavný súd Slovenskej republiky doslova uviedol, pričom citujeme Najvyšší súd SR: „Jedným z negatívnych prejavov popísaných charakteristík zákona o slobode informácií môže byť aj jav, na ktorý najvyšší súd v odôvodnení svojho rozsudku v sťažovateľovej veci poukázal, keď uviedol, že „väčšie množstvo žiadostí, podobných žalobcovej, adresovaných viacerým žalovaným by mohli ochromiť chod týchto úradov. Zákon o slobode informácií výslovne nezakotvuje žiaden právny prostriedok ochrany pred „zaplavením“ orgánov verejnej správy alebo iných orgánov verejnej moci neúmerne veľkým počtom žiadostí zo strany oprávnených subjektov. Následkom takéhoto javu by bezpochyby mohlo byť značné sťaženie alebo aj úplné ochromenie povinných subjektov pri plnení ich verejných úloh. Kompetencie orgánov verejnej moci sú totiž zamerané na ochranu verejného záujmu v jeho rôznych podobách, ktoré naznačuje aj čl. 26 ods. 4 Ústavy. Z uvedeného teda vyplýva, že prax orgánov aplikujúcich zákon o slobode informácií nemôže pristúpiť k výkladu jeho ustanovení spôsobom, ktorý by viedol k minimalizácii, prípadne k úplnej eliminácii reálnej schopnosti povinných osôb plniť verejné úlohy, ktoré im zverujú zákonné právne predpisy. Práve tieto predpisy sa tak stávajú dôležitými faktormi obmedzenia práva na prístup k informáciám, ktoré má na mysli čl. 26 ods. 4 Ústavy, ale aj čl. 26 ods. 5 Ústavy, keď prikazuje primeraný spôsob poskytovania informácií.“

Z uvedeného je však zrejmé, že Ústavný súd Slovenskej republiky presne neidentifikoval, ktorý je to ten verejný záujem z tých, ktoré umožňujú obmedziť právo na informácie podľa čl. 26 ods. 4 Ústavy SR. Celkom iste nepôjde o bezpečnosť štátu a problematické je aj zaradenie pod verejný poriadok, a preto sme toho názoru, že novší nález Ústavného súdu Slovenskej republiky z roku 2013 zase definuje výraz „mať k dispozícii“ ako „patria“, „mať v pôsobnosti“, „schopnosť posúdiť riadnosť a úplnosť informácie“ a tak, akoby iným spôsobom kreoval požiadavky na pojem „mať k dispozícii“, kde pre zachovanie funkčnosti mechanizmu štátu postačí, ak je v rovnováhe s právom na informácie.

Najvyšší súd SR už v predchádzajúcom rozsudku z 26.2.2009 4 Sžso 31/2008 uviedol: „Z logického a sémantického výkladu dotknutých ustanovení zákona o slobode informácií je zrejmé, že právo na prístup k informáciám sa týka len tých informácií, ktoré má povinná osoba k dispozícii a dohodnúť si iný spôsob sprístupnenia požadovaných informácií prichádza do úvahy len v prípade, ak povinná osoba disponuje informáciami v požadovanom rozsahu a štruktúre, avšak nemôže ich sprístupniť žiadateľovi ním požadovaným spôsobom, teda sa netýka prípadu, kedy povinný subjekt požadovanými informáciami nedisponuje.“

Je potrebné uviesť, že v judikatúre nájdeme okrem spomenutého rozsudku KS Ba sp.zn. 2S 192/07 z 4.6.2008 aj ďalšie informačno- konformné riešenia:

Rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 1 S 92/2007 z 26.9.2008: „...vyhľadávanie, zber a spracovanie žalobcom požadovaných informácií v agende, ktorá patrí žalovanému a súvisí s jeho rozhodovacou činnosťou v oblasti oprávneného verejného záujmu, neznamená vytvorenie novej informácie, ktorou by žalovaný v čase podania žiadosti nedisponoval. Ťažkosti súvisiace s vyhľadávaním a spracovaním požadovaných informácií, najmä vyhľadávanie a zber väčšieho počtu oddelených alebo odlišných informácií by mohli byť v zmysle §     17 zákona o slobode informácií dôvodom na predĺženie lehoty na vybavenie žalobcovej žiadosti, žalovaného však nezbavili povinnosti informácie sprístupniť.“

Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 4 As 57/2007 z 28.11.2008: „Všetky informácie, ktoré sťažovateľ požaduje, má krajský úrad k dispozícii. Nie je teda možné akceptovať argumentáciu krajského úradu, ktorý sťažovateľovi časť informácie neposkytol s tým, že informačná povinnosť podľa tohto zákona sa nevzťahuje na vytváranie nových informácií (porovnávacích prehľadov, evidencií), pretože sťažovateľ žiadne nové, doposiaľ nevytvorené informácie nepožaduje.“

Rozsudok Krajského súdu v Košiciach sp. zn. 7 S 33/2009 z 30.9.2009: „Vychádzajúc z citovaného § 3 ods. 1 zákona o slobodnom prístupe k informáciám, sprístupnenie sa týka iba tých informácií, ktoré má povinná osoba k dispozícii. Neukladá jej povinnosť vytvárať na základe žiadosti informácie, ktoré v čase podania žiadosti neexistujú. Taktiež nie je povinná spracovávať a vytvárať prehľady alebo tabuľky informácií, ktoré v čase podania žiadosti neexistujú, alebo inak usporadúvať informácie podľa kritérií stanovených žiadateľom v žiadosti o informácie. Zbieranie, zhromažďovanie a príprava viacerých informácií požadovaných v jednej žiadosti o informácie však nie je vytváraním novej informácie. Pri uvedenom totiž nedochádza k vytváraniu kvalitatívne novej informácie.... Podľa názoru súdu v danom prípade je nesporné, že povinná osoba v čase podania predmetnej žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií, ním požadovanými informáciami disponovala. Ako to vyplýva z odôvodnenia rozhodnutia žalovaného, táto vo svojom rozhodnutí ani netvrdila, že v danom prípade by na základe žiadosti žalobcu mala vytvoriť informáciu kvalitatívne novú.

Nie je však možné stotožniť sa s právnym názorom žalovaného, ako aj správneho orgánu prvého stupňa, v zmysle ktorého povinná osoba nie je povinná usporadúvať informácie podľa kritérií stanovených žiadateľom, pokiaľ ...

Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.

Registrácia