ÚSTAVA SLOVENSKEJ REPUBLIKY - AKO ĎALEJ?

Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. bola dosiaľ jedenásťkrát novelizovaná.[1] Bez vešteckého nadania i ambícií možno vysloviť, že jedenástou zmenou sa zásahy do Ústavy SR neskončili. Toto tvrdenie opodstatňuje platná podoba základného zákona štátu.

Pri dlhodobom pohľade do minulosti možno konštatovať, že ústava sa od začiatku existencie československého štátu predstavovala dokument, ktorý sa v demokratickom štáte „patrí mať“. Je súčasťou bontónu, dobrých mravov a politickej kultúry, ale právny význam, a najmä právna záväznosť tohto dokumentu je kdesi v druhom slede. Viac alebo menej v úzadí, v závislosti od celkových predstáv politických elít jednotlivých etáp existencie československého štátu, aj v závislosti od predstáv ich zahraničných spojencov a poradcov. Až s Ústavou č. 460/1992 Zb. sa tento postoj zásadne zmenil. Ústava sa stala skutočne uplatňovaným právnym textom s tisíckami sporov vedených pred Ústavným súdom SR o to, či ústava bola správne uplatnená, prípadne či vôbec bola uplatnená. Až týmto postojom sa začali odhaľovať silné, aj slabé stránky platnej Ústavy SR.

Hodnotenie Ústavy SR môže byť nadšené alebo kritické, aj v závislosti od osobnej servilnosti hodnotiteľa či jeho prepojenia na konkrétne politické strany a ich predstavy o orientácii Slovenskej republiky a o usporiadaní vzťahov v nej. Predstaviť si možno sebauspokojenie z toho, ako ďaleko sme pokročili v tvorbe ústavy a jej aplikácii od roku 1992. Predstaviť si možno aj nespokojnosť z toho, že ak výsledkom celého úsilia má byť vytvorenie základného zákona vhodného na efektívnu existenciu účelne fungujúceho právneho štátu, potom do cieľa ešte zvyšuje dobre dlhá cesta, ktorá sa môže pekne kľukatiť.

Iba niekoľko príkladov zo sumy otázok, ktoré v platnej ústave nie sú dôsledne upravené, a preto sú vhodné na zmeny a doplnky.

Európsky súd pre ľudské práva označil slobodu prejavu za nosný pilier demokraticky organizovanej spoločnosti.[2] Čím vyššiu kvalitu danú okrem iného jednoznačnosťou poskytnutej právnej ochrany má tento pilier, tým vyššie sú predpoklady pre nespochybniteľné uplatňovanie demokratickej formy vlády a demokratických metód vládnutia.

Sloboda prejavu sa podľa čl. 26 Ústavy SR v zásade spája s medzinárodným štandardom ochrany - slobodu prejavu možno obmedziť pri splnení troch kumulatívne určených podmienok - jednej formálnej podmienky a dvoch materiálnych podmienok.[3] Podľa druhej z materiálnych podmienok zákon obmedzujúci slobodu prejavu možno prijať len vtedy, ak sa obmedzením sleduje jeden z piatich záujmov, ktoré sa pokladajú za natoľko závažné, že kvôli nemu možno vôbec uvažovať o tom, že sa sloboda prejavu obmedzí. K chráneným záujmom patrí ochrana práv a slobôd iných; ochrana bezpečnosti štátu; verejný poriadok; verejné zdravie a mravnosť.

Právne dubiózna je možnosť obmedzenia slobody prejavu za účelom verejného zdravia. Tento záujem sa do Ústavy SR zrejme dostal z Paktu OSN o občianskych a politických právach, ktorý v čl. 19 dovoľuje obmedziť slobodu prejavu kvôli ochrane verejného zdravia. Zhodnú podmienku ustanovuje aj čl. 13 ods. 2 písm. b) Dohovoru o právach dieťaťa pre obmedzovanie slobody prejavu priznanej deťom. V režime Rady Európy ide o neznámu podmienku. Slobodu prejavu podľa čl. 10 ods. 2 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd možno obmedziť okrem iného z dôvodu ochrany zdravia, čo nie právna kategória totožná s „verejným zdravím.“

Pojem verejného zdravia sa v právnom poriadku SR v podstate stotožňuje s hygienickými opatreniami. Pravdepodobnosť nastania situácie, keď slobodu prejavu treba obmedziť z hygienických dôvod je zanedbateľná.

V kontexte ústavou zaručenej ochrany základných práv a slobôd ide aj o nedôsledne zvážené súvislosti. Ústavou SR predpokladané obmedzenia základného práva sa môžu uskutočniť v záujme ochrany zdravia (čl. 17 ods. 6; čl. 18 ods. 2 písm. c/ a d/; čl. 21 ods. 3; čl. 23 ods. 3; čl. 24 ods. 4; čl. 28 ods. 2), ale iba v jedinom prípade - podľa čl. 26 ods. 4 možno prijať obmedzujúce opatrenie z dôvodu ochrany verejného zdravia. Pritom povahe veci a účelu základného práva by bolo oveľa primeranejšie, ak by sa za účelom ochrany verejného zdravia mohla obmedziť sloboda zhromažďovania, ako sloboda prejavu.

Podstata naznačeného problému s obmedzovaním slobody prejavu v záujme ochrany verejného zdravia nie je iba o hre so slovami. V Slovenskej televízii v 90. rokoch došlo k zásahom do slobody prejavu z dôvodu „ochrany duševného zdravia národa“, čo je odôvodnenie, aké možno extenzívnou interpretáciou vtesnať pod podmienku „verejného zdravia“. Hoci podstatou takého obmedzenia sa ľahko môže stať zámer, aký by pri inej právnej kvalifikácii patril pod pojem cenzúry výslovne zakázanej čl. 26 ods. 3 Ústavy SR. Inak povedané, podmienka „verejného zdravia“ vytvára príležitosť pre stieranie hranice medzi cenzúrou a legitímnym obmedzením slobody prejavu. S prihliadnutím na desaťročia predchádzajúcich skúseností s cenzúrou a vynaliezavosťou orgánov výkonnej moci pri jej používaní ide o dosť hrozivú ústavnú podmienku.

Ďalší príklad právne imperfektnej ústavnej úpravy. Ústava SR kladie základ pre vzťah medzinárodného práva, aj komunitárneho a úniového práva k právnemu poriadku SR. Ústavný rámec je daný článkom 7 a článkom 154c, ako aj súvisiacimi ústavnými normami, napr. čl. 125 ods. 1 písm. a), či čl. 144. Medzinárodné zmluvy majú priznanú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky v dvoch rozdielnych režimoch závisiacich od toho, či sa zmluva stala záväznou pred účinnosťou ústavného zákona č. 90/2001 Z. z., alebo odo dňa účinnosti tohto ústavného zákona (čl. 7 ods. 5 alebo čl. 154c ods. 1). Na rozdiel od medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 2 a ods. 5, ktoré majú prednosť pred zákonom vždy, medzinárodné zmluvy podľa čl. 154c ods. 1 majú prednosť jedine v prípade, že sa splní ústavou určená podmienka, že „zabezpečujú väčší rozsah“ ústavných práv a slobôd. K rozdielnym režimom patrí aj začlenenie takto rozlíšených medzinárodných zmlúv do právneho poriadku SR. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách uzatvorené pred účinnosťou ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. sú súčasťou právneho poriadku SR (čl. 154c ods. 1). Ostatné medzinárodné zmluvy majú prednosť pred zákonmi SR, ale nie sú súčasťou právneho poriadku SR. Rozdiel v právnom účinku oboch režimov vzťahu medzinárodného práva a vnútroštátneho práva SR, ak by vôbec mal byť, je ponechaný na fantáziu subjektu interpretujúceho a aplikujúceho ustanovenia medzinárodného práva záväzného pre Slovenskú republiku. K tomuto prvku, ktorý určite nenastoľuje právnu istotu, treba priradiť okolnosť, že všetky medzinárodné dohody záväzné pre Slovenskú republiku majú rovnakú váhu, rovnakú prednosť pred zákonmi SR, avšak navzájom sa niekedy odlišujú v podmienkach ochrany ľudských práv a základných slobôd. To pokojne možno priradiť k zárodkom početných problémov s určením prameňa práva pre konkrétny ústavne relevantný vzťah.[4]

Príklady o právne nedotiahnutých ustanoveniach v ústavne významných vzťahoch by mohli pokračovať v rozsiahlom výpočte. Taký stav nie je prijateľný dlhodobo. Treba ho odstrániť, nahradiť lepšou ústavnou úpravou. Otázna je iba taktika, akú zvoliť pre skvalitňovanie ústavou upravených otázok.

V zásade prichádza do úvahy alternatívny postup. Prvá možnosť je o pripravení celkom novej ústavy. Druhá možnosť je o zachovaní platnej ústavy a o jej priebežnom dopĺňaní formou noviel. Inak povedané, druhá možnosť je o pokračovaní v nastolenom kurze, ktorý je dosiaľ zavŕšený jedenástimi zmenami a doplnkami zákona č. 460/1992 Zb.

Vo vzťahu k obom alternatívam prehliadnuť nemožno slovenský paradox vývoja ústavnosti: čím viac sa púta pozornosť k potrebe meniť ústavu, tým viac sa aktivizuje záujem politických strán, ktoré majú prostredníctvom svojich poslancov zmenu vykonať. To má za následok, že vecne opodstatnené, odborne identifikované zmeny sa dostávajú do úzadia. Do popredia vystupujú záujmy politických strán a ich želania, ktoré skôr ako sa stanú súčasťou zmeny ústavy, vstúpia do výmenného obchodu medzi jednotlivými parlamentnými politickými stranami, čo ústi do čoraz menej uvážených a opodstatnených zmien základného zákona. Existenciu tohto paradoxu, aj možnosti vyrovnania s ním a voľby jednej z alternatív pre ďalšie smerovanie vývoja ústavy naznačuje doterajšia skúsenosť. Z úsporných dôvodov predurčených rozsahom tohto príspevku spracovaná v obrátenom slede, nie od prvej novelizácie ústavy k jedenástej novele, ale naopak, od jedenástej úpravy nazad.

Jedenástou zmenou sa vykonal zásah do ústavných noriem o imunite poslancov Národnej rady SR a o imunite sudcov Ústavného súdu SR. Skutočný zásah do imunity poslancov Národnej rady SR predstavuje iba zmena úpravy čl. 78 ods. 3, lebo zmenou čl. 78 ods. 4 sa zaviedlo veľké písmeno v označení Mandátového a imunitného výboru Národnej rady SR a príslušnému orgánu činnému v trestnom konaní sa uložila povinnosť ihneď oznámiť pristihnutie a zadržanie poslanca pri čine nielen predsedovi Národnej rady SR, ale aj predsedovi Mandátového a imunitného výboru Národnej rady SR.

Čl. 78 ods. 3 v predchádzajúcej podobe znel: „Poslanca nemožno trestne ani disciplinárne stíhať, ani vziať ho do väzby bez súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky; možno však prejednať priestupok, o ktorom to ustanoví zákon. Ak Národná rada Slovenskej republiky súhlas odoprie, trestné stíhanie alebo vzatie do väzby je počas trvania poslaneckého mandátu vylúčené. V takom prípade počas ďalšieho výkonu poslaneckého mandátu premlčacia doba neplynie.“

Od účinnosti ústavného zákona č. 232/2012 Z. z. čl. 78 ods. 3 znie: „Poslanca nemožno vziať do väzby bez súhlasu Národnej rady Slovenskej republiky.“

Zanikla ochrana poslancov Národnej rady SR pred trestnou zodpovednosťou. Aj počas výkonu funkcie poslanca možno trestne stíhať. Zanikla aj ochrana poslancov pred priestupkovou zodpovednosťou. Zachovala sa iba ochrana osobnej slobody poslancov Národnej rady SR počas volebného obdobia. Do väzby môžu ísť iba s výslovným súhlasom Národnej rady SR.

Právne postavenie sudcov Ústavného súdu SR sa zmenilo odchylne. Sudcu Ústavného súdu SR možno vziať do väzby iba so súhlasom ústavného súdu, ktorý udeľuje súhlas aj s trestným stíhaním sudcu ústavného súdu. Inak povedané, sudca Ústavného súdu SR rozhodnutím pléna môže uniknúť pred trestnou zodpovednosťou.

Zmenu ústavy uskutočnenú ústavným zákonom č. 232/2012 Z. z. možno označiť za prekvapujúco vecnú a rozumnú, ak sa vykonaná zmena článku 78 porovná s návrhmi poslancov, ktorí si cez imunitu pripravovali pozíciu u voličov na svoje znovu zvolenie do nasledujúceho volebného obdobia.[5] Povaha prijatej zmeny umožňuje predvídať, že hit pre masmédiá aj pre poslancov túžiacich po pútaní pozornosti sa nestratí z titulných strán a rebríčkov fiktívnych hitparád. „Neustále upozorňovanie na potrebu zmeniť ústavu v úprave indemnity a imunity poslancov Národnej rady SR vytvorilo dymovú clonu, do ktorej sa podarilo zahaliť skutočnosť, že výsady poslancom v skutočnosti neposkytuje zlá úprava v ústave, ale zlý úmysel pri uplatňovaní ústavy, ktorým sa ústava prekrucuje tak, aby sa pre poslancov vytvorila nedobytná pevnosť tam, kde pri absencii predstierania už plejáda poslancov mohla znášať zodpovednosť.“[6] Na tomto pozadí možno očakávať, že onedlho zaznejú námietky o nedostatočnej zmene, lebo imunita sa poslancov obmedzila, ale indemnita im zostala bez úpravy.

Desiata zmena ústavy rezultovala z náhlej udalosti, ktorú politické elity riešili unáhlenou účelovou zmenou základného zákona.

Vláda Slovenskej republiky uznesením č. 585 zo 7. septembra 2011 vyslovila súhlas s uzavretím Dodatku k Rámcovej zmluve o Európskom finančnom stabilizačnom nástroji medzi Belgickým kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Estónskou republikou, Írskou republikou, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Talianskou republikou, Cyperskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Maltskou republikou, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Portugalskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou a Fínskou republikou a Európskym finančným stabilizačným nástrojom. Kľúčová úloha v Dodatku k Rámcovej zmluve patrí Prílohe 1, podľa ktorej Slovenská republika akceptovala ručiteľský prísľub vo výške 7, 727 miliardy euro. Vláda SR uznesením č. 585 odporučila Národnej rade SR vysloviť súhlas s Dodatkom k Rámcovej zmluve.

Všeobecne známou skutočnosťou dlho pred schválením tohto uznesenia vlády SR, ale aj po jeho prijatí, bol zásadný nesúhlas koaličnej strany SaS s prevzatím ručiteľského prísľubu Slovenskou republikou. Za účelom potlačenia odporu pri schvaľovaní návrhu v parlamente vláda SR požiadala Národnú radu SR, aby hlasovanie o uznesení č. 585 spojila s hlasovaním o dôvere vláde. Všeobecne známou skutočnosťou je aj to, že vláda SR si ani takto nevynútila schválenie Dodatku k Rámcovej zmluve. Plénum Národnej rady SR nevyslovilo vláde dôveru potrebným počtom hlasov.

Nastala politická kríza. Jedna vláda padla, iná bola v nedohľadne. Zásadu „Zomrel kráľ. Nech žije kráľ!“ ktorú dávno predtým vynašli vo Francúzsku kvôli zachovaniu funkčnosti moci v štáte, si Slovensko pri tvorbe ústavy, ani neskôr pri jej viacerých novelizáciách neuvedomilo. Poučenie získalo na vlastnej koži. Po vzácne rýchlej zhode predákov parlamentných strán došlo na doplnenie Ústavy SR. Ústavným zákonom č. 356/2011 Z. z., ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov sa do článku 115 vložil predtým neexistujúci odsek 3. Ústavný zákon nadobudol účinnosť dňom vyhlásenia (čl. II). V Zbierke zákonov bol vyhlásený dňa 25. októbra 2011 (čiastka 113, s. 2822). Ústavný zákon č. 356/2011 Z. z. bol schválený Národnou radou SR počas 24 hodín od uzatvorenia dohody lídrov politických strán SDKÚ, KDH, SaS, Most-Híd a Smer o pripravení zmeny ústavy, čo je pravdepodobne svetový rekord v rýchlosti zmien ústavy.

Podľa čl. 115 odseku 3: „Ak prezident Slovenskej republiky odvolá vládu podľa odseku 1, rozhodnutím, vyhláseným v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, ju poverí vykonávaním jej pôsobnosti až do vymenovania novej vlády, avšak výlučne v rozsahu podľa čl. 119 písm. a), b), e), f), m), n), o), p) a r); výkon pôsobnosti vlády podľa čl. 119 písm. m) a r) je v každom jednotlivom prípade viazaný na predchádzajúci súhlas prezidenta Slovenskej republiky“. Táto zmena nezostala osamotená. Okrem článku 115 sa doplnil aj článok 102. Tak, aby v ňom v odseku 1 bolo predtým neexistujúce písmeno u), podľa ktorého prezident Slovenskej republiky „rozhoduje o poverení vlády a dáva súhlas na výkon jej pôsobnosti podľa čl. 115 ods. 3.“

Ústava SR odo dňa účinnosti ústavného zákona č. 356/2011 Z. z. vytvára priestor pre existenciu vlády SR v dvoch podobách. Obe podoby sa natoľko líšia v právnych účinkoch, až je potrebné terminologicky rozlíšiť medzi oboma význammi slova „vláda“. Matematikom by postačilo označenie „vláda A“ a „vláda B“. V ústavnoprávnej terminológii primeranejšie je rozlíšiť medzi riadnou vládou a dočasnou vládou. Riadna vláda je vláda ustanovená podľa čl. 111 až čl. 113 Ústavy SR. Dočasná vláda je vláda ustanovená podľa čl. 115 ods. 3 Ústavy SR po zániku riadnej vlády.

Zmenou ústavy ústavným zákonom č. 356/2011 Z. z. sa upravil právny stav nasledujúci po uplatnení čl. 115 ods. 1 predčasným ukončením funkčného obdobia vlády SR z vôle Národnej rady SR. Za účelom zabránenia bezvládiu, ktoré hrozí pre prípad, že politické strany nebudú mať vôľu ustanoviť novú vládu, alebo že budú so zostavením novej vlády otáľať, do vymenovania novej vlády sa vytvoril priestor pre existenciu dočasnej vlády s obmedzeným mandátom zostavenej z radov členov bývalej vlády.

Ústava SR nepriznala prezidentovi SR právo úvahy, či bývalú riadnu vládu SR poverí vykonávaním obmedzeného mandátu dočasnej vlády. Ústava SR nepriznala prezidentovi SR ani právo úvahy, či výkonom obmedzeného mandátu v dočasnej vláde poverí časť členov bývalej riadnej vlády SR a ktorí z nich to budú. Ústava SR podľa čl. 115 ods. 3 výslovne ustanovila jedinú možnosť - prezident SR až do vymenovania novej vlády poverí vykonávaním pôsobnosti v taxatívne určených veciach bývalú vládu ako celok.8

V čase obmedzenej pôsobnosti môže dočasná vláda SR rozhodovať

1.    o návrhoch zákonov;

Ústavné postavenie dočasnej vlády je ďalej obmedzené v prípade rozhodovania vlády „o ďalších otázkach ustanovených zákonom podľa čl. 119 písm. r)“. Výkon tejto pôsobnosti dočasnej vlády „je v každom jednotlivom prípade viazaný na predchádzajúci súhlas prezidenta Slovenskej republiky“. Zhodné obmedzenie sa týka rozhodovania dočasnej vlády „o vymenúvaní a odvolávaní ...