Fakultatívne referendum v Slovenskej republike – uzavretý prípad?
| Dátum vydania článku | 19.12.2022 |
| Autor: | JUDr. Marta Breichová Lapčáková PhD. |
| Zdroj: | UPJŠ Košice |
Abstrakt
Úvod
Cieľom nášho príspevku je analýza Nálezu sp. zn. PL. ÚS 7/2021 Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej aj ako „ústavný súd“), ktorý sa zaoberá preskúmaním ústavnosti predmetu referenda v podobe referendovej otázky: „Súhlasíte s tým, aby sa skrátilo VIII. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky tak, aby sa voľby do Národnej rady Slovenskej republiky vykonali do 180 dní odo dňa vyhlásenia výsledkov tohto referenda?“ Ústavný súd v ňom dospel k záveru o neústavnosti predmetu referenda z dôvodu jeho rozporu s čl. čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, čl. 81a, čl. 82 ods. 5 a čl. 93 ods. 3 Ústavy SR. Príspevok sa zaoberá ako hodnotením pozitívnych, tak aj negatívnych aspektov Nálezu PL. ÚS 7/2021 z pohľadu ochrany ústavnosti v Slovenskej republike.
1. Viazanosť výsledkov referenda ústavou (pouvoir constitué)
Analyzovaný judikát možno označiť za prelomový, z nasledujúcich dôvodov. Ústavný súd sa v ňom po prvýkrát systematicky vyjadril ku kľúčovým otázkam:
a) právneho charakteru výsledku referenda
b) stupňu právnej sily výsledku referenda
c) zaradeniu výsledkov referenda do roviny pouvoir constitué
a) Právny charakter výsledkov referenda
Ústavný súd vyhodnotil túto otázku nasledovným spôsobom: „... v podmienkach Slovenskej republiky sa v referende rozhoduje o právnych normách (tzn. záväzných pravidlách správania sa určených pre neurčitý počet prípadov rovnakého druhu), a to s právnou silou ekvivalentnou ústavnému zákonu.“[1]
Ústavný súd zase na inom mieste explicitné hovorí „“...Platne prijatý výsledok takéhoto referenda má právne účinky a stáva sa súčasťou právneho poriadku (prameňom práva)...“[2] Uvedené zaradenie je opodstatnené a z pohľadu právnej vedy aj správne. Výsledky referenda slovenská právna veda štandardne zaradzovala medzi pramene práva, konkrétne ho vnímala ako osobitý druh normatívneho právneho aktu.[3] Napĺňa totiž jeho tri pojmové znaky:
1. Subjektom tvorby sú orgány verejnej moci (v našom prípade ľud)
2. Obsah má všeobecný charakter
3. Publikácia[4]
Referendum sa považuje za rovnocennú formu výkonu zákonodarnej moci. Súčasťou stabilnej judikatúry Ústavného súdu SR je vnímanie dvojakého spôsobu vykonávania štátnej moci. Táto moc a jej výkon patrí ako Národnej rade Slovenskej republiky, tak aj priamo občanom vreferende, ktorí sú jej pôvodcom.[5] Tento záver ústavný súd argumentačne opiera o znenie čl. 2 ods. 1, čl. 30 ods. 1 Ústavy SR a systematické členenie piatej hlavy Ústavy s názvom „zákonodarná moc“, ktoré sa po úprave právomocí a kompetencií Národnej rady Slovenskej republiky následne venuje regulácii referenda.[6]
b) Stupeň právnej sily výsledku referenda
Významným momentom analyzovaného nálezu ústavného súdu bolo aj explicitné zodpovedanie dlho diskutovanej otázky stupňa právnej sily výsledku referenda. Tá bola po dlhšie obdobie nejasná, nakoľko text ústavy obsahuje viacero ustanovení vedúcich k rozdielnym záverom. Táto nejasnosť normatívneho textu ovplyvnila aj samotnú judikatúru Ústavného súdu. V náleze PL. ÚS 24/2014, bod 24 totiž nachádzame nasledovné konštatovanie: „... národná rada je v sústave všetkých ostatných štátnych orgánov vykonávajúcich normotvorbu jediným ústavodarcom a zákonodarcom. To však nevylučuje iný spôsob prijímania všeobecne záväzných pravidiel správania s právnou silou zákona, prípadne ústavného zákona, konkrétne občanmi v referende.“
V judikáte PL. ÚS 7/2017 ústavný súd už ale odmieta dvojaké chápanie právnej sily výsledku referenda. Oporu pre zmenu právneho názoru nachádza:
1) V znení čl. 99 ods. 1 Ústavy, podľa, ktorého je zmena alebo zrušenie výsledku referenda možná až po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti ústavným zákonom. Ústavný súd uvádza: „Nebolo by účelné a vhodné, aby národná rada menila výsledok referenda s právnou silu zákona iba pomocou normy vyššieho stupňa právnej sily.“[7]
2) Znenie čl. 98 ods. 1 Ústavy upravuje iba jeden druh procesných náležitostí pre každé referendum, a to účasť nadpolovičnej väčšiny oprávnených voličov a prijatie rozhodnutia nadpolovičnou väčšinou účastníkov referenda. Ústavný súd preto konštatuje, že „... výsledok referenda má vždy rovnakú právnu silu, pretože ústava pozná iba jeden spôsob prijatia platného výsledku referenda.“[8]
So závermi ústavného súdu sa môžeme stotožniť. V tejto súvislosti ústavný súd opätovne poukazuje na naše predchádzajúce závery: „Výsledok ústavného referenda je z pohľadu prameňov práva potrebné vnímať ako osobitý druh normatívneho právneho aktu s právnou silou ústavného zákona, keďže rozhoduje o ústavnej matérii ...“[9]
Osobitá situácia by nastala vprípade, pokiaľ by predmetom referenda bol špecifický druh právnych noriem v podobe teleologických noriem. Aj keď aj tento druh referenda podľa ústavného súdu zaväzuje poslancov parlamentu, ústavný súd zároveň zotrval v doterajšej línii rozhodovacej činnosti. Ústavný súd tak v náleze PL. ÚS 7/2017 zopakoval svoje stanovisko vyslovené v náleze PL. ÚS 24/2014 o absencii právnej vynútiteľnosti rešpektovania referenda členmi zákonodárneho orgánu vzhľadom na ústavnú úpravu voľného mandátu poslancov NRSR. „Akékoľvek konzekvencie, ktoré by bolo možné v takejto situácii vyvodiť, sú redukované do roviny politickej zodpovednosti.“ [10]
Jedným dychom ale zároveň dodal: „Napriek tomu však možno hovoriť o právnej záväznosti referenda aj v týchto prípadoch, pretože na výsledok referenda môže ústavný súd vodôvodnených prípadoch prihliadnuť pri svojom rozhodovaní ako na referenčnú normu.“[11]
c) Zaradenie výsledkov referenda do roviny pouvoir constitué
Týmto nálezom došlo aj k ďalšiemu významnému aspektu, a to k prelomovému zaradeniu výkonu referenda do sústavy moci ustanovenej („pouvoir constitué“), čím došlo k výraznému odklonu od nálezu PL. ÚS 21/2014, v ktorom konštatoval rovinu výkonu „puvoir constituant“.
Jedným z kľúčových argumentačných bodov Nálezu PL. ÚS 7/2021 je argumentácia materiálnym jadrom ústavy. Podľa bodu 113 Nálezu: „Samotná ústava teda výslovne neobmedzuje prieskum súladu predmetu referenda výlučne na čl. 93 ods. 3 ústavy, ale úlohou ústavného súdu podľa už uvedených ústavných článkov a v zmysle rozhodnutia vo veci PL. ÚS 21/2014 je identifikovať možný nesúlad predmetu referenda so všetkými článkami ústavy a zabrániť takým zásahom, ktoré by narúšali materiálne jadro ústavy. V bode 114 navyše explicitne dodáva: „Pri posudzovaní súladu predmetu referenda s ústavou bude teda ústavný súd skúmať, či predmet referenda materiálne jadro ústavy nenarúša s ústavnou intenzitou.“
Uvedený názor možno označiť za prelomový, pretože ním ústavný súd prehodnotil svoje doterajšie stanovisko. To sa týkalo názoru o nepreskúmateľnosti súladu obsahu novelizácie ústavy s materiálnym jadrom Ústavy,[12] pokiaľ k nej dôjde cestou ústavodarného referenda, ktorý vyslovil v náleze PL. ÚS 21/2014[13]. Táto zmenu prístupu k systematike duality pouvoir constitunt apouvoir constitué je významná a má ďalekosiahle následky, čoho príkladom je aj výrok nami analyzovaného judikátu. Ústavný súd v náleze správne poukazuje na znenie čl. 95 ods. 2 ústavy a čl. 125b ods. 1 ústavy, ktoré ukladajú ústavnému súdu preskúmať súlad predmetu referenda s „ústavou a ústavným zákonom“. Aj podľa nášho názoru z článkov Ústavy SR jednoznačne vyplýva zaradenie výsledkov referenda do roviny pouvoir ...
Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.