ZATVORENIE OTOČNÝCH DVERÍ: SPOLOČNÝ PROBLÉM, ROVNAKÉ RIEŠENIE
| Dátum vydania článku | 03.08.2016 |
| Autor: | Mgr. Vincent Bujňák |
| Zdroj: | Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta |
| Udalosť: | Bratislavské právnické fórum |
Abstrakt
Abstrakt EN:
The European Union, and the Slovak republic as its member state, are facing multiple common challenges. One of them is the question of how to deal with the influence of private interests on the members of its highest executive bodies. Such influence is perceived very sensitively especially following departure from public office, which is related to a term „system of revolving door”. This term refers to a relatively free movement of former public officials into sectors, which they significantly regulated from their previous public office. The article analyzes, if there are certain common legal principles in this area, because the issue in question is already enshrined in the primary law of the European Union, and also in the constitutional law of the Slovak Republic.ÚVOD
Verejní činitelia rozhodujú v rámci svojich právomocí o významných otázkach verejného záujmu. Pri svojom rozhodovaní sú pritom vystavení rôznym tlakom, ktoré sledujú presadenie skupinových alebo individuálnych záujmov na úkor verejného záujmu.[2] V demokratických a právnych štátoch preto nie je výnimočnou existencia takej právnej úpravy, ktorej účelom je popri ochrane verejného záujmu okrem iného aj zaručenie vysokého morálneho kreditu verejných činiteľov. S týmto úzko súvisí dôvera občanov k predstaviteľom výkonnej moci ako dôležitý prvok dobre spravovanej spoločnosti. Naopak, nedôvera môže viesť k odcudzeniu a stiahnutiu sa z politického procesu, zanechávajúc za sebou plytký a krehký štát, ktorý nemôže mobilizovať ľudské zdroje v spoločnosti, a ani formovať kolektívnu víziu pre všestranný rozvoj. Pokiaľ tento stav pretrváva dlhšiu dobu, rozšírená a intenzívna nedôvera môže nakoniec vyvolať odpor proti samotnému usporiadaniu štátu, za súčasného hľadania radikálnejších, anti-systémových alternatív. Spoločným rysom zlyhávajúcich štátov (tzv. failed states), revolúcií, občianskych vojen a ďalších bezútešných spoločenských rozpoložení je absencia alebo úplný kolaps dôvery: medzi občanom a štátom, medzi rôznymi politickými frakciami alebo stranami, alebo aj medzi členmi spoločnosti navzájom.[3]
Dôvera vo vzťahu k výkonnej moci zahŕňa široký okruh komponentov. Patrí sem požiadavka na lepšie a výkonnejšie spravovanie spoločnosti, väčšia transparentnosť, spoľahlivosť, participácia verejnosti, zodpovednosť a schopnosť reagovať.[4] Na druhej strane, jedným z koreňov nedôvery je vnímanie občanov, že verejní činitelia často zneužívajú svoje právomoci vo svojom vlastnom záujme.[5] Je preto prirodzené, pokiaľ je v určitom právnom systéme prijatá úprava smerujúca práve k posilneniu ich dôvery, a to priamo na úrovni právnych predpisov najvyššej právnej sily. Výnimkou nie je ani Európska únia a Slovenská republika, kde možno pozorovať existenciu povinností a obmedzení členov kolektívnych orgánov výkonnej moci stanovených v záujme riadneho výkonu funkcie. Na úrovni Európskej únie nimi sú členovia Komisie. Hoci určitými právomocami z oblasti výkonnej moci disponujú Rada a Európska rada, vo všeobecnosti patrí výkonná moc tomuto orgánu.[6] Práve Komisia ako celok zodpovedá Európskemu parlamentu, ktorý jej môže vysloviť nedôveru.[7] V Slovenskej republike plní úlohu vrcholného orgánu výkonnej moci vláda Slovenskej republiky.[8]
Povinnosti a obmedzenia členov kolektívnych orgánov výkonnej moci môžu byť stanovené jednak pri výkone funkcie, a jednak po jej skončení. [9]V Európskej únii sa otvorila verejná diskusia9 o účinnosti týchto povinností a obmedzení obzvlášť po tom, čo sa bývalý dvojnásobný predseda Komisie stal nevýkonným predsedom a poradcom v globálnej investičnej spoločnosti Goldman Sachs International.[10] Skúmanou otázkou je, či existenciu post-zamestnaneckých obmedzení bývalých členov kolektívnych orgánov výkonnej moci na úrovni Európskej únie a Slovenskej republiky možno označiť vzhľadom na ich podobnosť až za spoločný právny princíp, resp. v danej oblasti za ústavne homogénny inštitút.
MECHANIZMUS OTOČNÝCH DVERÍ
Podľa štúdie z roku 2011 sa až 39 % z bývalých členov Komisie stalo predstaviteľmi subjektov presadzujúcich súkromný záujem. Vzorka pozostávala z 92 členov, vykonávajúcich funkciu v Komisii v rokoch 1981 až 2009. Pôsobenie pri subjektoch presadzujúcich súkromný záujem štúdia rozdelila na tzv. registrovaných a neregistrovaných lobistov. Spomedzi týchto 39 % sa bývalí členovia Komisie stali skôr neregistrovanými lobistami, pričom registrácia bola pravdepodobnejšia v prípade, keď bol bývalý člen Komisie právnik, v jeho pôsobnosti bolo súťažné právo, vnútorný trh, priemysel alebo daňová oblasť, apokiaľ bol do funkcie navrhnutý ľavicovo orientovanou vládou. [11][12] Jedným z najčastejšie kritizovaných aspektov profesie lobistu je tzv. mechanizmus otočných dverí (Revolving Door), keď jednotlivci najprv vykonávajú verejnú funkciu, aby sa neskôr zamestnali práve ako lobisti.[13] Preplietajúce sa vzťahy medzi výkonnou mocou a súkromnými skupinami sa zintenzívnili najmä počas posledných dvoch dekád. Mechanizmus otočných dverí je ako proces široko využívaný v Spojených štátoch amerických. Je tu definovaný ako stav, keď vedúci štátnych organizácií po skončení svojej funkcie vstupujú do toho istého sektora, ktorého reguláciu mali v pôsobnosti, a naopak. Tentofenomén je častý aj vo Francúzsku s pojmovým označením “pantouflage”, a tiež v Japonsku s označením “amakudari” (zostúpenie z nebies).[14] Podľa výskumu Corporate Europe Observatory je mechanizmus otočných dverí významným aj vo fungovaní inštitúcií Európskej únie. Čo sa týka praktických dôsledkov, Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj poukázala na negatívnu úlohu mechanizmu pri finančnej kríze v roku 2008 a zdôraznila nevyhnutnosť primeraných pravidiel a postupov na kontrolu konfliktu záujmov, ktorý pri ňom vyvstáva.[15]
Skúsenosť v orgánoch výkonnej moci umožňuje verejným činiteľom vytvorenie siete kontaktov, ktorú môžu neskôr využiť v prospech svojich zamestnávateľov. Skutočnosť, že platy lobistov sú v zásade niekoľkokrát vyššie než platy vo verejnom sektore sa považuje za dôkaz, že bývalí verejní činitelia svoje predchádzajúce kontakty efektívne speňažia. Existencia mechanizmu otočných dverí zároveň vyvoláva minimálne tri okruhy obáv.[16] Tým prvým je obava, že predchádzajúce pôsobenie u bývalého lobistického subjektu môže ovplyvniť konanie verejného činiteľa vo vládnej funkcii. Po druhé, očakávaný post-zamestnanecký prílev finančných prostriedkov po odchode z vládnej funkcie k lobistickému subjektu môže zmeniť typológiu osôb, ktoré sú do verejnej služby priťahované. Tretia obava smeruje k disparite medzi prístupom a vplyvom lobistických subjektov na vybraných (známych) verejných činiteľov. To vytvára etické problémy a zachováva dojem, že systém je kontrolovaný uzavretou elitou, čo vedie k podkopávaniu podpory verejnosti pre demokratické inštitúcie.[17]
Graf 1: Znázornenie opakovaného prechodu medzi verejnou a súkromnou sférou
Právna úprava post-zamestnaneckých obmedzení na úrovni Európskej únie
Vo vzťahu k členom Komisie možno za kľúčové považovať ustanovenia primárneho práva, pričom doplňujúci charakter má Kódex správania pre členov Komisie, prijatý vo forme rozhodnutia Komisie. Podľa článku 17 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii sú členovia Komisie vybraní na základe ich celkových schopností a ich európskej angažovanosti spomedzi osôb, ktoré poskytujú záruky úplnej nezávislosti. Komisia je pri vykonávaní svojich úloh úplne nezávislá, pričom jej členovia nesmú žiadať ani prijímať pokyny od žiadnej vlády, inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry. Musia sa zdržať akéhokoľvek konania, ktoré je nezlučiteľné s ich funkciou alebo plnením ich úloh.
Na uvedené ustanovenie nadväzuje článok 245 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (pôvodný článok 213 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva).[18] V súlade s jeho znením sa členovia Komisie zdržia akéhokoľvek konania nezlučiteľného s povahou ich funkcií, k čomu pristupuje zákaz vykonávania inej platenej alebo neplatenej pracovnej činnosti. Členské štáty rešpektujú ich nezávislosť a nesnažia sa ich ovplyvňovať pri výkone funkcií. Ďalšie ustanovenia článku 245 ZFEÚ sa už priamo dotýkajú mechanizmu otočných dverí. Každý člen Komisie sa pri nástupe do funkcie slávnostne zaväzuje, že počas svojho funkčného obdobia, a aj po jeho skončení bude rešpektovať povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie. Hoci je tento záväzok obsiahnutý v sľube člena Komisie, považuje sa za právnu povinnosť.[19]
Široký priestor pre interpretáciu[20] ponecháva slovné spojenie „povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie“. Článok 245 ZFEÚ ho spresňuje iba demonštratívnym spôsobom, keď uvádza, že to predstavuje najmä povinnosť konať čestne a zdržanlivo pri prijímaní určitých funkcií alebo výhod po skončení funkčného obdobia. Nepochybne dôležitou je otázka sankcií za porušenie predmetnej povinnosti, čo súvisí so samotnou vykonateľnosťou článku 245 ZFEÚ. Primárne právo ustanovuje dva druhy sankcií: (i) odvolanie príslušného člena Komisie podľa článku 247 ZFEÚ, a (ii) odňatie práva na dôchodok alebo iných dávok vyplácaných namiesto dôchodku.
Z logického posúdenia charakteru týchto sankcií jednoznačne vyplýva, že pri riešení mechanizmu otočných dverí sa môže uplatniť iba druhá z nich. Rozhodnutie o odňatí práva na dôchodok alebo iných dávok však nemôže prijať samotná Komisia. Tá je totiž len jedným z dvoch aktívne legitimovaných subjektov, ktorý môže podať žiadosť o odňatie Súdnemu dvoru Európskej únie. Druhým aktívne legitimovaným subjektom je Rada, uznášajúca sa jednoduchou väčšinou. Rozhodnúť o odňatí môže výlučne Súdny dvor Európskej únie zasadajúci v pléne,[21] a to buď o odňatí úplnom, alebo čiastočnom. Kritériom je stupeň závažnosti nesplnenia povinnosti.[22]
Post-zamestnanecké obmedzenia sú podrobnejšie rozvinuté na úrovni sekundárneho práva v časti 1.2 Kódexu správania pre členov Komisie [C(2011) 2904]. Podľa tejto časti platí, že ak má bývalý člen Komisie v úmysle vykonávať profesionálnu činnosť v období 18 mesiacov po ukončení svojej funkcie, je mu uložená povinnosť o tom včas informovať Komisiu. Obdobie 18 mesiacov tak predstavuje špeciálnu karenčnú dobu. Komisia následne posúdi povahu zamýšľaných činností.[23] Ak zamýšľaná činnosť súvisí s portfóliom bývalého člena Komisie, kódex predpokladá vyžiadaniestanoviska pre Komisiu od ah hoc etického výboru.24 Až na základe tohto stanoviska Komisia rozhodne o zlučiteľnosti zamýšľaných činností s článkom 245 ZFEÚ. Stanovisko však nemá záväzný, ale odporúčací charakter a Komisia tak môže uplatniť svoju právomoc aplikujúc vlastné posúdenie konkrétneho prípadu. V karenčnej dobe má bývalý člen Komisie zakázané vykonávanie lobistickej činnosti a obhajovanie záujmov subjektu, kde pôsobí, smerom k členom Komisie a jej personálu. Zákaz sa však týka len otázok, za ktoré niesol bývalý člen Komisie zodpovednosť v rámci svojho portfólia. Výnimkou z týchto ustanovení je pôsobenie vo verejnej funkcii. Uplynutie samotnej karenčnej doby však bývalého člena Komisie nezbavuje povinnosti čestného a zdržanlivého konania podľa článku 245 ZFEÚ.
Špecifikom právnej úpravy v Európskej únii je dohľad Európskeho ombudsmana nad správnym úradným postupom Komisie a ad hoc etického výboru v súlade s článkom 228 ZFEÚ. Napríklad v rozhodnutí sp. zn. OI/2/2014/PD z 30. júna 201625 Európsky ombudsman vytkol Komisiinedostatočný spôsob vybavenia prípadu, keď bývalý člen Komisie porušil kódex správania. Komisia sa podľa rozhodnutia výslovne dopustila nesprávneho úradného postupu nedostatočným vyšetrením skutkového stavu. Vzniknutá situácia sa týkala bývalého člena Komisie, ktorý ju žiadnym spôsobom neinformoval ouzavretí pracovnej zmluvy vzmysle ustanovení kódexu správania. Po zistení porušenia povinnosti bola zmluva posúdená retrospektívne. Ad hoc etický výbor k nej zaujal stanovisko, že ak by mu bola daná na posúdenie pred jej uzavretím, upozornil by na nedostatočné garancie súladu činnosti bývalého člena Komisie s jeho záväzkami vyplývajúcimi z článku 245 ZFEÚ.[26] Vo svetle stanoviska ad hoc etického výboru si Komisia vyžiadala od bývalého člena Komisie podrobnejšie informácie. K tomu bývalý člen Komisie uviedol, že zmluva obsahuje klauzulu týkajúcu sa vylúčenia konfliktu záujmov, čo si on sám vyložil v zmysle účelu článku 245 ZFEÚ. Klauzula umožňovala odmietnutie úlohy, ktorá by bola v rozpore so záväzkami vyplývajúcimi z predmetného článku. Rovnakého názoru bola aj spoločnosť ako druhá zmluvná strana. Na základe týchto informácií Komisia rozhodla, že rozsah zmluvy bývalého člena Komisie so spoločnosťou „môže považovať za súladný sčlánkom 245 ZFEÚ.[27] Európsky ombudsman súhlasil, že Komisia nie je viazaná stanoviskom ad hoc etického výboru. Ak sa ale od neho odkloní, jej odôvodnenie musí byť presvedčivé, čo sa podľa Európskeho ombudsmana nestalo. Práve naopak, ešte nebolo neskoro predložiť vec na posúdenie Súdnemu dvoru Európskej únie.[28]
Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.