VÝKON VOLEBNÉHO PRÁVA CHORÝMI VOLIČMI – VÝVOJ A AKTUÁLNY STAV PO 30 ROKOCH OD PRIJATIA DEMOKRATICKEJ ÚSTAVY[1]
| Dátum vydania článku | 12.09.2022 |
| Autor: | doc. JUDr. Marek Domin PhD. |
| Zdroj: | Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta |
Abstrakt
Abstrakt EN:
The aim of the paper is to examine and evaluate legislation of the Slo- vak Republic concerning the exercise of the right to vote by voters who, due to their state of health, may pose a risk to public health. The paper draws attention both to the current legislation and its previous development to the date. The legal regulation in question is assessed primarily with regard to its compatibility with the constitutional principle of universal su rage.1 Všeobecnosť volebného práva a zdravotné obmedzenia jeho výkonu
Všeobecnosť predstavuje jeden z fundamentálnych princípov volebného prá- va, ktoré sú rešpektované, prinajmenšom „na papieri“, vo všetkých demokra- tických a právnych štátoch sveta. Inak to nie je ani v podmienkach právneho poriadku Slovenskej republiky.[2] K všeobecnosti volebného práva však nemož- no pristupovať len formálne. Naopak, naším cieľom by mal byť skutočný a čo možno najľahší výkon volebného práva každou osobou, ktorej volebné právo formálne patrí. Dnes, kedy je volebné právo priznané takmer každému dospelé- mu občanovi alebo obyvateľovi, by tak v centre pozornosti malo byť najmä jeho materiálne, čiže skutočné zabezpečenie.[3]
Jedna zo skupín voličov, čiže osôb s formálne priznaným volebným právom, ktorej v doterajšej slovenskej ústavnoprávnej debate nebola venovaná dostatočná pozornosť,[4] sú osoby, ktoré vzhľadom na svoj zdravotný stav môžu predstavovať ohrozenie verejného zdravia a z tohto dôvodu zákonná úprava predpokladá ich možné obmedzenie či dokonca až vylúčenie z výkonu volebného práva. Sú to pritom osoby spĺňajúce podmienky volebného práva, ku ktorým v právnom po- riadku Slovenskej republiky patrí štátne občianstvo Slovenskej republiky (alebo alternatívne trvalý pobyt na jej území) a dosiahnutie veku 18 rokov. Takéto osoby budú na ďalších riadkoch, najmä z dôvodu lepšej prehľadnosti a „úspory“ slov, spravidla označované ako tzv. „chorí voliči“.
Už skôr uvedené konštatovanie, a teda, že chorí voliči sú do značnej miery mimo pozornosti ústavnoprávneho diskurzu, čiastočne relativizovala celosveto- vá pandémia ochorenia COVID-19, ktorá v roku 2020 zasiahla aj Slovensko. Mali sme však to šťastie v nešťastí, že voľby do Národnej rady Slovenskej repub- liky (ďalej aj „Národná rada“), so zreteľom na formu vlády nepochybne tie naj- významnejšie spomedzi volieb do orgánov verejnej moci v Slovenskej republike, sa konali niekoľko dní predtým, než bol na našom území identi kovaný prvý pozitívne testovaný pacient.[5] Keďže ďalšie voľby, nepočítajúc priebežne reali- zované doplňovacie voľby do orgánov obecnej samosprávy, boli plánované až na jeseň 2022, riešenie toho, ako (príp. či vôbec) zabezpečiť účasť voličov pozi- tívnych alebo podozrivých na COVID-19 na voľbách, nebolo potrebné urgentne riešiť. Čas však pokročil a aj napriek skutočnosti, že pandémia do značnej mie- ry „poľavila“, nemožno konštatovať, že v čase spracovania tohto príspevku by spoločnosť nad ňou už úplne zvíťazila. Aj z tohto dôvodu bol, ešte v máji 2022, prijatý osobitný zákon, ktorý mal zabezpečiť možnosť hlasovania v blížiacich sa spojených voľbách do oboch úrovní územnej samosprávy aj voličom pozitívnym na ochorenie COVID-19. Ako však ďalej ešte bude priblížené, toto riešenie, na prvý pohľad chvályhodné, je riešením len jednorazovým a vzťahujúcim sa len na ochorenie COVID-19. Ostatných chorých voličov sa totiž vôbec nedotýka.
Keďže po uplynutí troch dekád od prijatia demokratickej ústavy by štát a jeho právny poriadok zrejme mal byť dostatočne vyzretý, a to aj vo vzťahu k prob- lematike materiálneho zabezpečenia volebného práva ako fundamentálneho po- litického práva, pri príležitosti osláv okrúhleho výročia Ústavy Slovenskej re- publiky (zákon č. 460/1992 Zb.; ďalej aj „Ústava“) sa naskytá vhodný priestor na bilancovanie. Cieľom tohto príspevku je preto priblížiť a zhodnotiť právnu úpravu týkajúcu sa výkonu volebného práva voličmi, ktorí vzhľadom na svoj zdravotný stav môžu predstavovať riziko pre verejné zdravie. Príspevok pritom upriamuje pozornosť nielen na v súčasnosti platnú zákonnú úpravu, ale aj na jej doterajší vývoj. Predmetná úprava je posudzovaná predovšetkým so zreteľom na jej zlučiteľnosť s ústavným princípom všeobecnosti volebného práva.
2 Vývoj a súčasný stav právnej úpravy výkonu volebného práva chorými voličmi
Nasledujúca časť príspevku zameria pozornosť na zákonnú úpravu výkonu volebného práva chorými voličmi. Pozornosť bude upriamená nielen na súčas- ný stav, ale aj na vývoj, ktorý mu od vzniku samostatnej Slovenskej republiky doteraz predchádzal. Posúdenie platnej právnej úpravy, najmä so zreteľom na jej súlad s ústavným princípom všeobecnosti volebného práva, bude predmetom štvrtej časti príspevku.
Ústava samotná eventuálne obmedzenia výkonu volebného práva z dôvodov týkajúcich sa zdravotného stavu voliča, resp. potenciálneho ohrozenia verejného zdravia zdravotným stavom voliča, žiadnym spôsobom nerieši. Relevantným je však jej čl. 30 ods. 3 Ústavy, t. j. rovnaké ustanovenie ako to, ktoré zakotvuje aj štyri základné princípy volebného práva, medzi nimi aj princíp jeho všeobecnos- ti. V zmysle druhej vety čl. 30 ods. 3 Ústavy má „podmienky výkonu volebného práva“ ustanoviť zákon. Citovanú normu možno interpretovať tak, že ústavo- darca ňou vytvoril pre zákonodarcu priestor pre určenie aj ďalších podmienok výkonu volebného práva, ktoré zo samotného textu Ústavy výslovne nevyplýva- jú. Takéto podmienky však nesmú byť v rozpore s Ústavou,[6] najmä s ústavnými princípmi volebného práva.
Zákonná úprava podmienok výkonu volebného práva, predpokladaná spomí- naným čl. 30 ods. 3 Ústavy, tradične bola a stále je súčasťou zákonnej úpravy vo- lieb. Zákonodarca pritom podmienky výkonu volebného práva, nazvime ich ako podmienky výkonu volebného práva v širšom zmysle, rozdelil na dve kategórie. Tou prvou sú podmienky volebného práva v užšom zmysle, tou druhou zas pre- kážky výkonu volebného práva. Zjednodušene možno konštatovať, že zatiaľ čo podmienky volebného práva (v užšom zmysle) predstavujú skutočnosti, ktoré musia nastať pre to, aby dotknutej osobe volebné právo patrilo, prekážky výkonu volebného práva zas sú takými skutočnosťami, ktoré ak nastanú, dotknutá osoba volebné právo vykonať nebude môcť, a to až dovtedy, kým daná prekážka ne- prestane existovať. Problematika, ktorá je v centre pozornosti tohto príspevku, a teda výkon volebného práva chorými voličmi, spadá práve do druhej z priblíže- ných kategórií, čiže do oblasti prekážok výkonu volebného práva.[7]
Prekážku výkonu volebného práva vyplývajúcu zo zdravotného stavu voliča zákonodarca upravil už v prvých volebných zákonoch prijatých po zásadných spoločensko-politických zmenách, ktoré priniesol rok 1989.[8] Oba volebné záko- ny prijaté v roku 1990, čiže ešte počas existencie spoločného československého štátu, t. j. zákon o voľbách do Slovenskej národnej rady [§ 2 ods. 2 písm. a)][9] a zákon o voľbách do orgánov samosprávy obcí [§ 2 ods. 3 písm. a)][10], výslovne ustanovovali, že prekážkou vo výkone volebného práva je zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodu (dôvodov) ochrany zdravia ľudu. To, čo treba považovať za obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany zdravia ľudu, ani jeden z uvedených zákonov však nekonkretizoval. Súčasťou textu relevantných ustanovení bol len odkaz na osobitné predpisy z oblasti verej- ného zdravotníctva, ktoré sa v priebehu „života“ oboch volebných zákonov do určitej miery menili.
V rámci neskorších novelizácií, v oboch prípadoch realizovaných v roku 1998, došlo k miernemu pozmeneniu relevantných ustanovení zákona o voľbách do Slovenskej národnej rady i zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí, kedy ochranu „zdravia ľudu“ ako dôvod obmedzenia osobnej slobody nahradila ochrana „zdravia ľudí“.[11] Išlo však skôr o jazykovú korekciu než o nejaký obsa- hový posun.
Rovnako formulovanú prekážku výkonu práva voliť, t. j. obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany zdravia ľudí, obsahovali aj ďalšie volebné zákony, ktoré boli postupne s narastajúcim počtom volieb do orgánov verejnej moci pri- jaté. Z chronologického hľadiska išlo o zákon o voľbách do orgánov samo- správnych krajov [§ 2 ods. 2 písm. a)][12], zákon o voľbách do Európskeho parlamentu [§ 2 ods. 3 písm. a)][13] a zákon o voľbách do Národnej rady [§ 2 ods. 2 písm. a)][14], ktorý nahradil predchádzajúcu zákonnú úpravu parlament- ných volieb. Výnimkou bol len zákon o spôsobe voľby prezidenta[15], ktorý vo svojom texte žiadne prekážky výkonu aktívneho volebného práva neustanovil. Logickým dôsledkom tak bolo, že v prípade volieb prezidenta Slovenskej repub- liky by odopretie možnosti hlasovať osobe, ktorá spĺňala podmienky volebné- ho práva v užšom zmysle (štátne občianstvo, vek a zdržiavanie sa v deň volieb na území Slovenskej republiky),[16] aj keby predstavovala ohrozenie verejného zdravia, resp. zdravia ľudí, predstavovalo nielen porušenie zákona, ale aj zrejmý rozpor s Ústavou.
Zákonná úprava prekážok výkonu volebného práva, pokiaľ ide o skúmanú pre- kážku týkajúcu sa chorých voličov, sa nezmenila ani po (čiastočnej) kodifikácii volebného práva, ktorá prebehla v roku 2014 a ktorej výsledkom bolo nahradenie všetkých uvedených volebných zákonov volebným kódexom[17] a zákonom o vo- lebnej kampani[18]. Z uvedenej dvojice to je práve volebný kódex, ktorý prekážku výkonu práva voliť týkajúcu sa chorých voličov prebral. Konkrétna formulácia predmetnej prekážky znela nasledujúco: „Prekážkou práva voliť je zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia“ [§ 4 písm. a)].[19] Rovnako ako v prípade predchádzajúcich zákonov, aj v prípade volebného kódexu absentovala akákoľvek ďalšia konkretizácia.
Predmetná prekážka zostala v texte volebného kódexu v nezmenenej podo- be, pokiaľ nepočítame isté formálne zmeny v § 4 spôsobené zásahom Ústavné- ho súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „Ústavný súd“) do iných prekážok vý- konu aktívneho volebného práva, až do roku 2022. Pomerne rozsiahla novela oboch volebných zákonov, t. j. volebného kódexu i zákona o volebnej kampa- ni, realizovaná prostredníctvom zákona č. 512/2021 Z. z., totiž s účinnosťou od 1. januára 2022 skúmanú prekážku práva voliť naformulovala nasledujúcim spô- sobom: „Prekážkou práva voliť je zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slo body z dôvodu ochrany verejného zdravia, ak osobitný zákon v čase pandémie neustanoví inak.“[20] Z citovaného (nového) znenia relevantného zákonného usta- novenia vyplýva, že zákonodarca určil obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia ako všeobecné pravidlo, z ktorého však môže sám, prostredníctvom osobitného zákona, ustanoviť výnimku (alebo výnimky). Táto výnimka by sa však mala vzťahovať výlučne na obdobie pandémie. Pandémia sa pritom do textu volebného zákona, mimochodom po prvý raz (prinajmenšom v rámci skúmaného obdobia), nedostala náhodou. Naopak, išlo o reakciu na pan- démiu ochorenia COVID-19, ktorá v čase prijímania zákona č. 512/2021 Z. z. síce pravdepodobne bola na ústupe, no ochorenie, ktoré ju spôsobilo, zatiaľ úplne nevymizlo. Previazanosť priblíženej zmeny s pandémiou ochorenia COVID-19 potvrdzuje aj dôvodová správa k predmetnému zákonu.[21]
Ako už bolo uvedené, ani volebný kódex, rovnako ako ani predchádzajúce volebné zákony v minulosti, neustanovuje žiadne podrobnosti o tom, čo treba považovať za obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia (resp. predtým z dôvodu ochrany zdravia ľudu či ľudí). Skúmaná prekážka výko- nu volebného práva, zakotvená vo volebnom kódexe, preto musí byť prepojená s inými ustanoveniami právneho poriadku, ktoré obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia predpokladajú. Takéto ustanovenia v sú- časnosti tvoria súčasť zákona o ochrane verejného zdravia[22], ktorý upravuje, okrem iného, aj opatrenia orgánov štátnej správy na úseku verejného zdravotníc- tva pri ohrozeniach verejného zdravia a povinnosti fyzických osôb s tým spoje- ných.[23]
Nevyhnutným predpokladom možnosti uloženia opatrenia pri ohrození verej- ného zdravia je, isteže, vymedzenie toho, čo sa za ohrozenie verejného zdravia vôbec má považovať. V zmysle zákona o ochrane verejného zdravia ohrozenie verejného zdravia nastáva pri 1) úniku mikroorganizmov alebo toxínov z uzav- retých priestorov, pri 2) uvoľnení chemických látok ohrozujúcich život a zdravia (ale aj životné prostredie a majetok) alebo pri 3) výskyte prenosného ochorenia, podozrení na prenosné ochorenie alebo podozrení na úmrtie na prenosné ocho- renie nad predpokladanú úroveň.[24] Práve posledný z trojice uvedených prípadov predstavuje situáciu relevantnú pre tento príspevok. Ohrozenie verejného zdra- via odôvodňujúce obmedzenie osobnej slobody voliča, v dôsledku čoho nebude môcť svoje volebné právo vykonať, je predstaviteľné práve v prípade výskytu prenosného ochorenia či podozrenia na výskyt takéhoto ochorenia.
Ak nastane ohrozenie verejného zdravia v intenciách, ako ho vymedzuje zá- kon o ochrane verejného zdravia, tento zákon umožňuje Úradu verejného zdra- votníctva Slovenskej republiky (ďalej aj „Úrad verejného zdravotníctva“) alebo regionálnemu úradu verejného zdravotníctva nariadiť viacero opatrení, medzi nimi aj izoláciu osoby alebo karanténu osoby.[25] Izolácia pritom spočíva v odde- lení osoby, ktorá je preukázateľne chorá na prenosné ochorenie od iných osôb, a to počas jej infekčnosti. Karanténa, naopak, znamená obmedzenie kontaktu oso- by, ktorá je z nákazy na prenosné ochorenie len podozrivá, a to v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas. Zákon o ochrane verejného zdravia v oboch prípa- doch predpokladá, že má ísť o zotrvanie dotknutej osoby v domácom prostredí.[26] Je to práve izolácia osoby alebo karanténa osoby, ktorá predstavuje ob- medzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia, predpo- kladané volebným kódexom. Aj keď to zákon o ochrane verejného zdravia expressis verbis neuvádza, príslušné orgány štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva nemajú úplnú voľnosť pri výbere toho, ktoré opatrenie nariadia. Keďže tieto opatrenia predstavujú (alebo môžu predstavovať) zásah do základ- ných práv a slobôd vrátane volebného práva, pri ich výbere by mal byť rešpek- tovaný princíp proporcionality. Vo vzťahu k opatreniu, ktoré spočíva v izolácii alebo karanténe osoby, to do určitej miery možno vyvodiť aj zo samotného textu zákona o ochrane verejného zdravia. Ten totiž uvádza, že tieto opatrenia môžu byť nariadené len „ak je to nevyhnutné na účely ochrany verejného zdravia a ak zvýšený zdravotný dozor alebo lekársky dohľad (...) nepostačujú“. Aj prekážka výkonu práva voliť, prakticky založená prostredníctvom izolácie alebo karantény voliča, by tak mala byť takpovediac „aktivovaná“ len vtedy, ak ochranu verejného zdravia, resp. ochranu zdravia iných voličov nie je možné dosiahnuť inak.
3 Zákon o špeciálnom spôsobe hlasovania
Ako už bolo spomenuté v predchádzajúcej časti, zákon č. 512/2021 Z. z. vy- tvoril akýsi predpoklad na prijatie osobitnej zákonnej úpravy, ktorá by stano- vila výnimku zo všeobecného pravidla, podľa ktorého chorí voliči, čiže voliči, u ktorých zákon určil obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia (izolácia alebo karanténa), hlasovať nemôžu. Túto výnimku určil zákon o špeciálnom spôsobe hlasovania[27], ktorý bol prijatý v máji 2022. V tejto časti príspevku bude predmetný zákon bližšie priblížený.
Účelom zákona o špeciálnom spôsobe hlasovania, v zmysle jeho § 1 ods. 1, je upraviť právo hlasovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávnych krajov, ktoré sa budú konať v roku 2022 spoločne v rovnaký deň a v rovnakom čase, u tých voličov, ktorí majú zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia, a to konkrétne pred ocho- rením COVID-19.
Hneď na úvod treba zdôrazniť, že aplikácia zákona o špeciálnom spôsobe hlasovania, ktorá sa aj tak bude týkať len jedných konkrétnych volieb, napo- kon nastať vôbec nemusí. Ustanovenie § 1 ods. 2 zákona o špeciálnom spôsobe hlasovania totiž uvádza, že postup podľa zákona o špeciálnom spôsobe hlasova- nia sa uplatní jedine za predpokladu, že bude splnená podmienka, podľa ktorej k 30. septembru 2022 bude vyhláškou Úradu verejného zdravotníctva nariadená izolácia osôb pozitívnych na ochorenie COVID-19 alebo karanténa osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou na ochorenie COVID-19. Usta- novenie § 1 ods. 2 zákona o špeciálnom spôsobe hlasovania síce používa spojku „alebo“, no citované ustanovenie treba interpretovať tak, že podmienka aplikácie zákona o špeciálnom spôsobe hlasovania bude splnená aj v kumulatívnom prí- pade, čiže v prípade, ak nastanú obe predpokladané situácie, a teda aj nariadená izolácia pozitívnych osôb, aj nariadená karanténa úzkych kontaktov pozitívnych osôb. Jedno bez druhého je totiž v praxi ťažko predstaviteľné. Aj keby sa však zákon o špeciálnom spôsobe hlasovania napokon v praxi neaplikoval, jeho ana-
Pre zobrazenie kompletného obsahu tohto dokumentu musíte byť prihlásený.
Registrácia na skúšobnú dobu 14 dní je bezplatná.